Уловки государственной бухгалтерии

Сергей Журавлев
6 октября 2014, 00:00

Проект федерального бюджета не содержит внятных инструментов для противодействия стагнационным рискам, зато ловко обходит бюджетное правило

Иллюстрация: Игорь Шапошников

Самая приятная новость, связанная с проектом бюджета на предстоящую трехлетку, внесенным кабинетом министров в Думу, заключается в том, что правительство решило не вводить налог с продаж. Как сообщил министр финансов Антон Силуанов, этот налог рассматривался как способ решения бюджетных проблем крупных мегаполисов, где, собственно, и сконцентрирована основная масса розничных продаж, однако решено пойти другим путем: в бюджете на 2015 год дополнительно выделено 32 млрд и 18 млрд рублей для решения транспортных проблем Москвы и Московской области соответственно.

Однако есть и новость неприятная: отменен порог для обложения зарплат отчислениями на медицинское страхование. Сейчас с зарплаты меньше 624 тыс. рублей в год в Фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС) уходит 5,1%, а сумма выше порога взносами не облагается. Теперь выплаты в этот фонд будут взиматься с любой суммы, а значит, любые мало-мальски высокооплачиваемые специалисты (порог был не бог весть какой — 52 тыс. в месяц при средней по стране зарплате в августе 31 тыс. с хвостиком) станут обходиться своим работодателям дороже.

Мораторий на передачу накопительной пенсии в управление УК, как и было объявлено ранее, сохранен, общая экономия бюджета на трансферте на покрытие связанного с этим дефицита ПФР (и создание там профицита) составит 309,2 млрд рублей. Однако предложение Минфина не платить выходящим на пенсию фиксированную часть базовой пенсии правительство не поддержало.

Этот пенсионный маневр — одноразовый ресурс. В будущем году еще раз сократить пенсионный трансферт относительно нынешнего уже не получится. В итоге правительство вынуждено сокращать «дискреционные» расходы — на науку, инфраструктуру, инновации, и это явно не лучшее решение в стагнирующей и готовой вот-вот свалиться в рецессию российской экономике.

 

Бюджетникам больше не наливать

Макроэкономическая подложка бюджета представляет собой базовый сценарий обновленного прогноза социально-экономического развития МЭР и выглядит очень уж прекраснодушно: он предусматривает постепенное ускорение роста ВВП до 2% в 2015 году и свыше 3% в 2017-м. При этом никаких системных мер, направленных на преодоление стагнационных рисков, бюджет не предусматривает.

В реальном выражении в 2015 году (с учетом заложенного в расчеты бюджета дефлятора ВВП 7,1%) сокращаются все статьи бюджетных расходов, кроме военных и расходов на национальную экономику, куда вошли расходы на сооружение инфраструктуры, связывающей РФ с Крымом. Военные расходы за 2013–2015 годы реально вырастут на 35,2%, опережая прогнозируемый Минэкономразвития рост ВВП в 12,6 раза. А вот социальные расходы, включая здравоохранение и образование, за тот же период реально сокращаются на 20,1%.

Это означает существенное изменение приоритетов бюджетной политики, ведь до недавнего времени, особенно в 2009–2010 годах, именно социальные расходы наращивались в первую очередь. Однако уже в прошлом году Минфин начал перебрасывать финансирование социальных мандатов на региональные бюджеты, при этом никак не подкрепив последние источниками дополнительных доходов, что вызвало резкое нарастание бюджетного дефицита и долгов субъектов федерации.

Важной новацией следует считать и ограничение роста зарплат в бюджетном секторе уровнем инфляции (5,5% в 2015 году), что, по мнению Минфина, послужит камертоном для правильной настройки зарплат и в частном секторе. На наш взгляд, это давно назревшее решение, так как до июля нынешнего года рост зарплат в бюджетном секторе устойчиво, а в течение большей части периода с 2012 года — в разы превышал их рост в частном, редко опускаясь ниже 20% в год.

Дефицит бюджета запланирован в 0,6% ВВП на все годы с 2015-го по 2017-й. Финансировать его предполагается за счет размещения долговых обязательств правительства России на внутреннем и внешнем рынках. В 2015 году Минфин планирует привлечь на внутреннем рынке чуть более 1 трлн рублей, в 2016–2017-м — 800,7 млрд и 932,7 млрд соответственно. На внешних рынках планируется привлекать примерно по 7 млрд долларов ежегодно. Заложенный в бюджет лимит внутреннего долга на конец 2017 года составит 9,76% ВВП, внешнего — около 3,4% ВВП. Другими словами, в аппаратной схватке победил Минфин, и правительство пока что игнорирует идеи МЭР стимулировать экономику путем наращивания госдолга.

Тарифы на грузовые перевозки будут проиндексированы по ставке 10%, а не 7,5, как вытекает из официального прогноза инфляции; в противном случае РЖД в 2015 году обещало убыток в 60 млрд рублей и сокращение персонала. В качестве альтернативы МЭР обещал субсидию железнодорожникам на 30 млрд рублей, но этого показалось мало, и РЖД удалось-таки выкрутить руки правительству, что добавило порядка 0,2 процентного пункта к прогнозной инфляции 2015 года (реальная прибавка, скорее всего, будет больше).

 

Профанация правила

Нефтегазовые доходы учтены в бюджете с формальным соблюдением бюджетного правила исходя из цены нефти 96 долларов за баррель (а также прогноза инфляции на 2015 год 5,5% и среднегодового курса 37,7 рубля за доллар). Эта консервативная оценка позволит заместить дополнительными нефтегазовыми доходами выпадающие ненефтяные доходы и источники финансирования дефицита, если, конечно, нефть не нырнет устойчиво ниже 90 или даже 80 долларов за баррель (такой шоковый сценарий в качестве резервного обсчитывает сейчас Банк России для проработки контуров денежно-кредитной политики в нештатных условиях).

В текущем году с учетом улетевшего в заоблачные выси валютного курса дополнительные поступления в бюджет от нефти и газа, вероятно, превысят триллион рублей, невзирая на скромную в последнее время цену нефти в долларах и рухнувшую по сравнению с показателями кризиса 2009 года добычу газа, что позволит компенсировать тяжелые условия заимствований и мифические поступления от приватизации, постоянно включаемые в расчеты для обхода бюджетного правила.

На будущий год от приватизации госкомпаний Минфин намерен выручить 158,5 млрд рублей. В частности, планируется выставить на продажу около 19% акций «Роснефти», которые, по оценке Минфина, могут стоить более 500 млрд рублей. Согласно решениям, принятым правительством, в бюджет будет направлено 100 млрд рублей, остальное же пойдет в «Роснефтегаз» и будет инвестировано в инфраструктурные проекты.

По опыту предыдущих лет, бюджет не получал от продажи госимущества практически ничего, а выпадающие доходы замещались сверхплановыми доходами от нефти, что позволяло «уберечь» их от зачисления в Резервный фонд, то есть, по сути, обойти бюджетное правило.

Это еще раз наглядно продемонстрировало схоластичность споров о бюджетном правиле в его нынешнем виде, которое на практике не ограничивает ничего и никого. Фактически покрытие расходов бюджета за счет дополнительных нефтегазовых доходов, образовавшихся за счет ослабления рубля, означает расширение использования «инфляционного налога» на население («печатного станка») в качестве источника финансирования.

 

Кубышки отстанут от ВВП

Резервный фонд в 2015–2017 годах, как ожидается, не будут ни пополнять, ни тратить. Однако это будет означать его медленное «усыхание» по отношению к ВВП — с 9,2% (в сумме двух фондов), по оценке на конец текущего года, до 7,8% в 2017 году. На текущий год, по расчетам директора департамента стратегического планирования Минфина Максима Орешкина, риски распечатывания Резервного фонда благодаря уже произошедшей девальвации крайне низки, несмотря на выпадение большинства источников фиксирования из-за ухудшения условий на финансовых рынках. В дальнейшем при намеченных размерах дефицита его можно профинансировать просто за счет роста потребности банков в ликвидности, которая может быть оценена в 600–800 млрд рублей в год.

Заявки «Роснефти» и «НоваТЭКа», испытывающих тяжелое финансовое положение из-за санкций, на получение средств ФНБ будут удовлетворены, однако в бюджете это будет отражено не как расходы, а как реинвестирование средств фонда, хотя госкомпании по факту практически не платят дивидендов в бюджет. Минфин пока рассчитывает уберечь от размещения в инфраструктурные проекты 40% нынешнего объема ФНБ.

Главные риски бюджетной конструкции будут связаны не с закрытием финансовых рынков, а с недобором ненефтегазовых доходов из-за рецессии (что потребует дополнительных дотаций прежде всего регионам, а также Пенсионному фонду), тогда как падение цен на нефть в значительной мере покроет сверхплановая девальвация рубля.