Взаимодействие групп элит — коммуникационная основа консолидации

15 июня 2015, 00:00

Успех социально-экономического развития региона полностью зависит от эффективной коммуникации разных групп элит в управленческой системе

Модель, которую мы опишем ниже, характерна не только для трех областей из нашего исследования, но и для всех остальных субъектов федерации и не подразумевает необходимости институциональных изменений: используются одни и те же ветви власти, партии, номенклатура, общественные площадки. Разница лишь в том, что в нашем случае механизмы работают в рамках одной системы и на результат. Мы предполагаем, что в российских условиях, на этапе становления и развития общественных, правовых и управленческих институтов, такого эффекта можно добиться при наличии трех факторов: консолидации элит вокруг курса регионального развития, сильной автократичной фигуры губернатора и при развитии максимально возможного количества горизонтальных и вертикальных связей в региональных сообществах.

Может показаться, что такая модель нарушает фундаментальный принцип разделения ветвей власти: законодательные органы следуют в фарватере решений местных правительств; муниципалы (по закону независимые и подконтрольные лишь избирателям) сидят на крючке бюджетных дотаций и фактически являются нижним уровнем исполнительной системы; судьи и силовики скорее лояльны власти, нежели соблюдают нейтралитет. Читателя, знакомого с российскими реалиями, это не удивит. Мы же подметили, что благодаря ряду механизмов публичного и непубличного характера можно говорить о куда большей демократичности этих трех региональных систем, чем в целом по России. В рамках правил игры, установленных губернатором, элиты вынуждены договариваться и искать компромиссы, а не продавливать силой свои интересы. Разумная открытость власти подключает к региональному диалогу практически все общественные силы субъекта федерации, разделяя ответственность за принимаемые решения.

По нашим ощущениям, неформальные механизмы коммуникации элит превалируют над формальными, но это скорее удобный способ обойти забюрократизированность системы, а не желание втихую соблюсти свой личный интерес. В Белгороде, где система эволюционировала и укоренялась более двух десятилетий, таких скрытых механизмов межэлитного контакта больше: основная часть управленческих элит остается неизменной, подвержена лишь внутренней ротации и расширяется вместе с развитием хозяйственной жизни региона. Проще говоря, все друг друга знают, а потому быстрых управленческих решений легче добиваться через личные связи. Значительная часть бизнеса достаточно близка местной власти и в силу этого не испытывает сложностей с коммуникациями.

«Часто наши споры не являются, скажем так, публичными. Какие-то вопросы решаются на комитетах, какие-то на встречах. Если прокуратура, допустим, пишет возражение по тем или иным проектам законов, мы встречаемся и вместе дорабатываем документ, стараемся найти компромисс. Помогают личные знакомства и внутрипартийные. Мы знаем всех здесь. У нас нормально выстраиваются конструктивные отношения, в том числе между представителями разных партий. У нас нет таких лобовых стычек. Мы считаем, что это основной залог того, что власть работает более эффективно». (Здесь и далее курсивом выделены слова участников исследования.)

В Тюмени и Калуге стараются получить такой же результат, внедряя принцип «открытых дверей», когда до чиновника любого ранга легко достучаться и получить обратную связь. Такой подход губернатор демонстрирует на своем примере и требует того же от подчиненных. «Формальные площадки есть. Но на них, как правило, происходит легитимация решений, которые уже приняты. Даже когда у нас открыто идет какое-то обсуждение проблемы, всегда этому предшествуют консультации. Основной инструмент интеграции региона — консультации, которые носят неформальный характер».

Пройдемся по основным группам региональных элит трех субъектов федерации и отметим общие механизмы их взаимодействия.

Управленческие элиты

Управленческие элиты регионов сложно рассматривать по отдельности, настолько они связаны общими коммуникационными механизмами. И в этом, кажется, главная основа для консолидации и эффективной реализации стратегического курса регионального развития.

Связность исполнительной, законодательной и муниципальных властей обеспечивает привычный набор площадок: заседание малых правительств, работа в думских комитетах, съезды местных депутатов, советы при министерствах. Здесь важна горизонтальная коммуникация ответственных лиц. Главы думских комитетов — регулярные гости на министерских мероприятиях, губернатор и члены правительства не пропускают заседаний заксобрания. Главы муниципальных образований по необходимости также подключаются к работе. А принцип программно-целевого планирования, или проектный метод, как в Белгороде, внедряется сразу на всех уровнях власти, что позволяет управленческим элитам разговаривать на одном языке.

Чаще всего именно исполнительная команда выступает инициатором нововведений, в том числе законопроектов, однако высокая степень интеграции ветвей власти позволяет главе опираться на экспертные возможности всех элит. То есть идея вбрасывается на все уровни, проходит серию неформальных обсуждений, и можно быть уверенным, что на финише она не застопорится из-за разного рода разногласий.

«Вот родилась у губернатора мысль по определенным налоговым льготам, ее даже правительство еще не рассматривало. Ее передали в комитет по бюджету, финансам и налогам: “Слушайте, ребята, есть мысль такая. Вы ее отработаете с министерствами, а после этого мы уже рекомендуем губернатору — давать ли задание членам правительства готовить нормативно-правовой акт”».

Областные заксобрания часто называют декоративными органами, причем именно в таких регионах, как рассматриваемые нами, где наблюдаются весомое представительство депутатов от «Единой России», отсутствие открытых трений с губернатором и муниципальными главами, быстрое утверждение властных инициатив. Как мы уже говорили, такое «соглашательство» есть результат предварительных консультаций с властью. В некоторых случаях неформальные дискуссии бывают весьма бурными и жесткими. Как, скажем, в Калуге на этапе утверждения налоговых льгот для инвесторов, когда уговаривать депутатов, традиционно ориентированных на социальный сектор, пришлось лично губернатору. То есть включается механизм консолидации элит по вопросам распределения доходов бюджета и сбалансированного подхода к этому вопросу в интересах развития региона. «Часто указание голосовать против инициатив власти приходит из Москвы. Но наши оппозиционные депутаты объясняют кураторам: мы работали с согласительной комиссией, мы нашли оптимальное решение вместе с министерствами. Как мы будем объяснять народу, что все равно проголосовали против?»

Важнейшая функция законодательных собраний, подмеченная нами во всех трех регионах, — обратная связь с населением. Это не только естественный контакт депутатов со своими избирателями в ходе выборных кампаний, открытых приемов граждан, поездок на места. Областные думы являются мощными площадками коммуникации с муниципальной властью — депутатами и чиновниками. Заксобрания организуют семинары, съезды, координационные советы, в том числе выездные, где разворачивается совместная работа местных и региональных властей. По этим каналам дума получает сигналы об эффективности принимаемых законов и о реакции населения.

«Чисто техническое, проектное лидерство находится на стороне правительства. Но нередко бывает, что правильное и абсолютно законное решение жестко бьет по людям. Как раз дума у нас выполняет функцию противовеса. Правительство области — это машина. И этой машине нужно напоминать, что она ездит среди людей, работает для людей и иногда очень больно задевает те или иные социальные группы».

С управленческой точки зрения муниципальные власти все же в большей степени завязаны на исполнительную команду — и по кадрам, и по финансам. Практически повсеместно внедрен институт сити-менеджеров, который снял проблему борьбы регионального центра и территорий за властные полномочия. Де-факто муниципалы входят в команду губернатора и реализуют его наказы на местах. Это позволяет передавать им ровно столько полномочий и средств, сколько они в состоянии реализовать и освоить, а также контролировать их работу. (Еще недавно такие отношения были вне закона, поскольку единственным оценщиком местной власти считался избиратель.) Причем внимание к местным властям — на самом высоком уровне. Наши губернаторы с завидной регулярностью выезжают за пределы столицы, и не только в предвыборный год, как это обычно практикуется. Кроме того, муниципальные главы получают экономические стимулы от проведения эффективной политики развития на местах: затянул инвестора к себе — получил больше дотаций и налогов

«Мы все заседания правительства области проводим ежемесячно в разных районах. Мы не сидим здесь в овальном зале, используем его только когда дороги замело. Это большие правительства, на которые съезжаются все муниципальные главы. Естественно, их это подстегивает, они между собой соревнуются, знают, что к ним приедет коллега, начинают там изобретать. Это соревновательный принцип. Область поддерживает, подсказывает, что нужно развиваться самостоятельно. Кроме того, в этом году губернатор новую форму контроля избрал: он каждую неделю бывает в каком-то районе. И опять-таки, мы проводим заседание правительства там. У нас единое подключение идет на селектор. Если большое правительство, то подключена вся область, вплоть до сельских поселений».

Бизнес

Курс на индустриализацию и развитие экономики вынудил региональные власти создавать инструменты, которые сосредоточили бы и консолидировали возможности элит вокруг задачи быстрой и эффективной реализации инвестиционных проектов. Вначале эти механизмы базировались на мощностях департаментов инвестиционной политики или министерств экономического развития, затем выводились в региональные институты развития. В Белгороде это корпорация «Развитие», в Калуге — Корпорация развития и Агентство развития, в Тюмени — Инвестиционное агентство. Самые крупные проекты чаще всего остаются под контролем профильных министерств, остальные отдают под ответственность агентств и корпораций. Но задачи идентичны: привлечение инвесторов и полное сопровождение инвестпроектов, создание инфраструктуры под инвестплощадки, банковская, юридическая и консультационная помощь, но главное — обеспечение инвестора контактами с любыми уровнями власти на каждом этапе реализации проекта. То есть коммуникация управленческих элит и бизнес-элит для создания в регионе добавленной стоимости.

Здесь мы снова должны отметить, что подобные механизмы наблюдаются в большинстве регионов: создавать агентства и корпорации стало модным занятием, однако единицам удалось добиться эффективности. Секрет, как представляется, в каскадном принципе делегирования полномочий. На начальном этапе систему оттачивал лично губернатор: стратегические для региона инвесторы получали прямой телефонный номер главы региона, с депутатами он решал вопросы льгот, с муниципалами — земельные проблемы, с федералами — тарифы подключения к сетям. Помимо прочего таким способом сводились на нет коррупционные поборы. В дальнейшем этот круг полномочий и вся ответственность переходили в ведение министров правительства, а затем рядовых сотрудников институтов развития. Но к этому времени вся система привыкала работать по новым правилам, а элиты встраивались в эффективную схему работы.

Бизнес-элиты в наших трех регионах выступают пассивным фигурантом коммуникационной модели. Они встраиваются в механизмы и участвуют в деятельности площадок, предложенных властью, не являются активными политическими игроками и сосредоточены на своей основной цели — зарабатывании денег. Крупный бизнес, представитель надрегиональных структур, выстраивает неформальные отношения напрямую с губернатором и правительством области, а свои общественные обязательства оформляет в соглашения о социально-экономическом сотрудничестве. Таким образом, проекты регионального значения (создание дорожной инфраструктуры, патронирование спортивных команд или мероприятий, участие в строительстве объектов социального сектора и т. д.) формализованы, а статьи расходов фиксированы. Отдельные же начинания благотворительного характера чаще всего являются инициативой топ-менеджеров корпораций и не всегда афишируются в прессе.

Эта модель верна и для Тюмени, где серьезные инвестиции имеют столичную нефтегазовую прописку, и для Калуги, где эта практика обкатывалась на иностранных партнерах, и для Белгорода с его ресурсными ГОКами, тоже зависящими от федерального собственника. В то же время в относительно камерном деловом мире Белгородской области власть и бизнес выстроили особые отношения на ценностной платформе. Здесь работает особая модель коммуникации: регион защищает доморощенные бизнес-элиты, в основном сельскохозяйственные, а те, в свою очередь, привержены идеологии социальной ответственности. «На нашей территории эти ценности для всех едины — и для своих, и для пришлых. Если ты завтра будешь помирать, за тебя все впрягутся, даже на федеральном уровне. Тебя будут спасать, если только ты не заколдырил, не загулял и так далее. Но если ты сегодня имеешь сверхприбыль, то, грубо говоря, парень, это не твоя заслуга. Не ты этот рынок создавал». То есть сотрудничество власти и крупного бизнеса позволяет часть сверхприбылей, заработанных на территории области, возвращать обратно путем вложений в социальный сектор. Регион же отвечает предпринимателям налоговыми льготами, защитой рынка и режимом административного благоприятствования.

В то же время во всех трех регионах активно работают формальные площадки для коммуникации управленческих, экспертных, общественных и бизнес-элит. Мы выявили две отличительные особенности, позволяющие говорить об эффективности таких механизмов. Прежде всего это непосредственное участие губернатора и правительства в форумах и заседаниях, а также ставка на развитие горизонтальных связей в предпринимательских сообществах.

Основная площадка в Белгороде — Торгово-промышленная палата (ТПП), представляющая интересы практически всех основных предприятий области. В регулярном формате работают 10 комитетов: предприниматели консолидируют позицию по разным экономическим вопросам, а затем выходят с предложениями на региональный уровень. В год проводится несколько десятков выставок по отраслям народного хозяйства. Это механизм коммуникации — как вертикальный (по распоряжению губернатора присутствие профильных членов правительства обязательно), так и горизонтальный (общение в среде отраслевой элиты).

В Калуге самый эффективный механизм консолидации власти и бизнеса — губернаторский совет по промышленной политике, куда входят директора всех крупных и средних предприятий и традиционной, и новой экономики. Глава региона проводит его заседания раз в два-три месяца. Активны также местные отделения ТПП и Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП). Здесь горизонтальная коммуникация осуществляется с помощью регулярных выездных заседаний деловых организаций и Минпрома. То есть помимо общения с чиновниками предприниматели перенимают друг у друга опыт ведения бизнеса. Особенно перспективен диалог директоров советской закалки с менеджментом компаний с западным стандартом управления и корпоративной культуры.

В Тюмени взаимодействие власти с бизнесом осуществляется на площадках трех общественных организаций: «Деловой России», «Опоры России», Торгово-промышленной палаты. Весьма активен также бизнес-омбудсмен Тюменской области и созданный при нем экспертный совет, в который входят в том числе представители упомянутых выше организаций. Губернатор лично курирует совет по предпринимательству и совет по малому и среднему бизнесу. Популярен и проект «Деловой России» «Столыпинский клуб», местная калька федеральной инициативы. Главным же коммуникационным механизмом считаются Губернаторские чтения — впрочем, здесь подключены все элиты, в том числе экспертные. «Проведено уже больше десятка таких мероприятий. Люди подбираются из различных отраслевых сегментов. Экономика, общественники и так далее. Приглашаются эксперты регионального, федерального и даже, бывает, международного уровня. Мероприятие как бы образовательное, но на самом деле получается так: губернатор показывает, на каком языке он собирается разговаривать со своими элитами, какие актуальные проблемы стоят, он их вводит в актуальную повестку дня и дает им пространство для дискурса».

Тюменские Губернаторские чтения, пожалуй, единственная площадка, зафиксированная нашим исследованием, где к коммуникациям на самом высоком уровне подключены сразу все группы элит, в том числе общественные и экспертные. В других регионах существуют отдельные механизмы вроде общественных палат, советов старейшин или советов при правительствах либо заксобраниях, которые консолидируют интересы элит не из власти и бизнеса, однако разговор получается одноканальным и подведомственным.