Антистимул

Александр Ивантер
первый заместитель главного редактора журнала «Эксперт»

Бюджетная политика — ключевой инструмент, при помощи которого правительство смягчает потери экономики от циклических колебаний

Экономический эффект смягчения бюджетной политики существенно выше в периоды рецессий, чем в периоды спада. Поэтому принято считать, что бюджетная политика должна носить контрциклический характер: чем хуже обстоят дела в экономике, тем больше бюджетных средств правительство выделяет на ее поддержку.

В ходе глобального экономического кризиса 2007–2009 годов страны G7 чрезвычайно решительно пользовались бюджетным рычагом антикризисного регулирования. Так, первичный (без учета процентных расходов) дефицит бюджета США подскочил с 2007 по 2009 год с 0,8 до 11,2% ВВП, Японии — с 2,1 до 9,9% ВВП, Великобритании — с 1,3 до 9,4% ВВП (см. график 1). Рост первичного дефицита бюджета составил за 2008–2009 годы в среднем по G7 около 6,3% ВВП.

В ходе глобального кризиса ряд стран не побоялся допустить существенно больший дефицит бюджета, чем Россия zzzzzzzzzzzzzzzzzzztema1.jpg
В ходе глобального кризиса ряд стран не побоялся допустить существенно больший дефицит бюджета, чем Россия

Более корректно оценивать циклический характер бюджетной политики, используя не фактический ВВП, а его потенциальные (трендовые) значения. Дело в том, что отношение бюджетных переменных к ВВП меняется не только при изменении самих переменных, но и в зависимости от динамики ВВП. В фазе подъема показатель дефицита к ВВП будет занижен, так как фактический ВВП находится выше тренда. Напротив, в фазе спада он будет завышен, так как ВВП ниже тренда. Для оценки тренда, как правило, используется один из вариантов модели потенциального ВВП (статистический фильтр или производственная функция). Оказывается, собственно реакцией бюджетной политики объясняется менее половины ухудшения бюджетного дефицита (всего 2,8% ВВП в среднем по G7 за рассматриваемый период), остальное — эффект снижения ВВП в рамках экономического цикла. Качественных выводов это не меняет: бюджетная политика европейских правительств «большой семерки» в период 2007–2009 годов была гораздо более сдержанной, чем у их визави в США, Великобритании, Канаде и Японии. Германия, например, и вовсе не позволяла себе проводить контрциклическую политику.

А что же Россия? Оказывается, по интенсивности изменения бюджетного баланса в годы предыдущего кризиса она опередила всех. Всего за два года баланс отечественной бюджетной системы изменился на 12,3 процентного пункта ВВП: профицит в 6% в 2007 году сменился дефицитом в 6,3% в 2009-м (см. график 1). Столь решительный маневр Минфин смог себе позволить за счет интенсивного использования для финансирования расходов средств нефтегазового Резервного фонда. В 2009 году из него было потрачено 93,4 млрд долларов, в 2010-м — еще 31,9 млрд. В результате к началу 2011 года Резервный фонд насчитывал лишь 25,4 млрд долларов (1,7%ВВП) против 137 млрд (8,2% ВВП) накануне кризиса.

Наличие резервной подушки выгодно отличало Россию от стран «большой семерки», которые были вынуждены финансировать резко выросшие бюджетные дефициты за счет рыночных займов. В результате произошел интенсивный рост госдолга. Наиболее впечатляющий рост госзаимствований был зафиксирован в Японии — со 183% ВВП в 2007 году до 210% в 2009-м. В Штатах за аналогичный период госдолг увеличился с 64 до 86% ВВП. На этом фоне показатели России выглядят просто смешными: в 2009 году совокупный (внешний и внутренний) долг расширенного правительства и денежных властей нашей страны составил всего 10,6% ВВП (см. график 2).

И по накопленному размеру госдолга, и по темпам его наращивания Россия выгодно отличается от стран G7 zzzzzzzzzzzzzzzzzzztema2.jpg
И по накопленному размеру госдолга, и по темпам его наращивания Россия выгодно отличается от стран G7

Рост госдолга в странах «большой семерки» продолжился и после купирования острых проявлений кризиса и перехода к консолидации бюджетной политики. Несмотря на заметный рост экономик стран G7, а также на рекордно низкие ставки и отсутствие дефляции, к 2014 году правительствам стран «семерки» удалось только замедлить темпы прироста объема госдолга к ВВП, о сокращении госдолга речи не идет.

Устойчивость госдолга отдельных стран «большой семерки» вызывает беспокойство экспертов ОЭСР. В докладе организации «Достижение безопасных уровней долга при помощи фискальных правил» подчеркивается, что существующий уровень долга стран ОЭСР вызывает вопросы об устойчивости долга, а для Японии уже два года превышены все показатели устойчивости при любых процентных ставках по долгу.

Основа антикризисных программ 2007–2009 годов — бюджетные расходы: поддержка банков, программы утилизации автомобилей (успешный опыт этой программы в Германии повторили почти все страны G7 и многие страны мира), традиционные для кризиса рост контрциклических (в том числе социальных) расходов. Налоговыми стимулами страны «семерки» пользовались существенно реже, и сокращение доходов бюджетов в основном было связано с падением прибыли и расходов экономических агентов в годы рецессии.

В России основная часть сокращения доходов во время прошлого кризиса была связана с падением цен на сырьевых рынках, но частично включала в себя и налоговые льготы. В частности, ставка по налогу на прибыль предприятий в 2009 году была снижена с 24 до 20%.

Вместе с тем, согласно экономическим исследованиям бюджетных консолидаций, проведенным специалистами МВФ, правильное использование налоговых стимулов считается ключом к успешной бюджетной консолидации, то есть позволяет сокращать дефицит бюджета с наименьшим негативным эффектом для экономики.

Реакция бюджетной политики в России на замедление экономики в 2013–2016 годах не имеет практически ничего общего с антикризисными бюджетами периода 2009–2010 годов, рассчитанными на то, чтобы пережить короткий период низких цен на нефть. Новая бюджетная парадигма предполагает длительный период дешевой нефти (например, бюджет-2016 сверстан под 50 долл./бар) и низкого роста экономики (не более 2.5%) с дальнейшим торможением бюджетных доходов. Вместо расширения бюджетных расходов мы видим консолидацию, причем по всем направлениям, включая ранее считавшиеся "защищенными" социальные и оборонные статьи. Конфигурацию стимулирования экономики в целом, предполагающую ужесточение бюджетной политики при смягчении монетарной, в существующей экономической ситуации вряд ли можно считать контрциклической. Если зарезервированные в проекте «нераспределенные» расходы на национальную экономику в объеме 342 млрд рублей не будут потрачены, бюджет-2016 и вовсе можно будет назвать проциклическим. Бюджетная политика в России после 2013 года в целом носит охлаждающий, а не стимулирующий характер, и бюджет-2016 только усиливает эту тенденцию.