Они размножаются

Дебюрократизация экономики, осуществляемая "сверху", не может быть успешной

Около полугода назад, с подачи министра экономического развития и торговли РФ Германа Грефа, в России была объявлена война административным барьерам, мешающим развитию предпринимательства. В послании президента Путина Федеральному собранию дебюрократизация экономики названа первоочередной задачей.

Для "низов" Северо-Западного бизнеса усилия "верхов" пока остаются незамеченными. Как говорит председатель карельского объединения предпринимателей "Союз" Татьяна Трифонова, "по-прежнему приходится пробивать лбом бюрократические стены. Никто из чиновников не спрашивает: что, господа, вам мешает, какие преграды следует снять?". В Архангельской области около 70% руководителей предприятий, опрошенных местным маркетинговым центром "Ником", сказали, что бюрократическая нагрузка на бизнес остается такой же, как и в прошлые годы, и примерно 30% отметили изменения в худшую сторону.

Представители региональных антимонопольных органов также констатируют, что уменьшения числа административных барьеров в 2001 году не заметили. В том числе сохраняются барьеры между разными территориями Северо-Запада.

Посторонним вход запрещен

Практика установления экономических барьеров между областями существует в регионе с начала перестройки - меняются только ее формы. Как отметила заместитель начальника территориального управления Министерства по антимонопольной политике (ТУМАП) по С-Петербургу и Ленобласти Ирина Соколова, до середины 1990-х годов региональные власти ограничивали вывоз товаров со своих территорий. Главным образом появлялись запреты на вывоз продуктов питания, нередко - леса. До самого недавнего времени эта традиция сохранялась, как ни странно, в Новгородской области, которая считается наиболее прогрессивной. В конце 1999 года областная администрация издала постановление "О мерах по упорядочению перевозки древесины". В соответствии с ним, чтобы провезти лес по дорогам Новгородчины, требовалось получить разрешение в администрациях тех районов области, где он был заготовлен. Каждый район трактовал постановление в меру собственной фантазии - создавались замысловатые разрешительные системы. По словам заместителя руководителя новгородского ТУ МАП Светланы Туско, это стало серьезным, подчас непреодолимым препятствием для транспортировки леса за пределы новгородской земли. "Прежде всего страдали компании из других регионов, работающие в нашей области, - говорит Туско, - но и местные заготовители тоже". Такой порядок просуществовал до начала 2001 года, и был упразднен благодаря усилиям антимонопольных органов.

Сейчас же тенденция сменилась на противоположную: защищая местных производителей, власти разными способами ограничивают ввоз товаров из других регионов. Чаще всего ограничения касаются алкогольной продукции. Особо отличилась все та же Новгородская область. В минувшем году администрация города Великий Новгород выпустила рекомендательное письмо, где говорилось, что торговым организациям города следует брать на реализацию прежде всего алкогольную продукцию местного производства, читай, продукцию ОАО "Алкон" - единственного в области крупного производителя алкогольных напитков. "Письмо развозилось с нарочными в 300 торговых точек, - сообщила корреспонденту "Эксперта С-З" Светлана Туско. - Налоговые органы, СЭС, другие контролирующие структуры, посещая предприятия торговли, во-первых, проверяли наличие этого письма и, во-вторых, смотрели, есть ли на полках алкоголь не местного производства". Торговцев, которые недостаточно внимательно отнеслись к рекомендациям власти, ждали неприятности - вплоть до штрафов. Как известно, найти законный повод для штрафа при желании можно всегда. Правда, о существовании запретительного, по сути, документа довольно скоро узнали представители ТУ МАП, и на этом жизнь бумаги закончилась. Однако нельзя говорить, что барьер снят: как отмечают представители новгородской торговли, устные рекомендации отдавать предпочтение местному алкоголю сохраняются, и звучат достаточно настойчиво.

Впрочем, по мнению Ирины Соколовой, в плане ограничения продаж "чужой" алкогольной продукции "неблагополучны, в той или иной степени, практически все территории Северо-Запада", не исключая и Петербурга.

Формально придраться не к чему: как и в других субъектах РФ, здесь в конце 1990-х годов организована региональная система контроля за оборотом алкогольной продукции. В ее рамках действуют так называемые уполномоченные базы, через которые проходит весь алкоголь - как местный, так и "чужой", где на все бутылки наклеиваются штрих-кодовые марки под названием РКЗ - региональный контрольный знак. Но есть нюансы: марки могут быть наклеены как в течение пары дней, так и в течение месяца. Этот лаг позволяет ставить местных и иногородних производителей в неравные условия. Так, в минувшем году партии калининградской водки "Флагман" пролежали на уполномоченной базе в ожидании региональных знаков весь декабрь. Соответственно, возможности новогодних, особо прибыльных, продаж для "Флагмана" были потеряны. Заметим, что буквально в последние недели, ситуация с региональным контролем за оборотом алкогольной продукции меняется в лучшую сторону.

Кузница затрат

Мир барьеров многообразен, подобно животному царству, и межрегиональные преграды - только незначительная его часть. В основном бизнес сталкивается с бюрократическими препонами на собственном, местном, рынке.

Сначала он проходит запутанные процедуры регистрации, получения лицензий. Далее - одолевает барьеры доступа к офисным и производственным помещениям или земельным участкам, принадлежащим государству. Вместе две указанные группы преград называются "барьерами установления бизнеса". Затем возникают "барьеры в процессе текущей деятельности", связанные, главным образом, с проверками со стороны десятков ведомств. Проходя полосы препятствий, компании несут, в виде официальных сборов и так называемых "неформальных платежей", огромные непроизводительные затраты.

Группа экспертов по заказу Института национального проекта "Общественный договор", главного партнера Минэкономразвития в антибюрократической кампании, подсчитала, что прямые расходы российского бизнеса на преодоление барьеров составляют 18,55 млрд рублей в месяц. Финансовая нагрузка в отдельных регионах не подсчитана, поскольку региональных "барьерных" исследований никто не проводил. Кстати, это странно: можно ли верстать реформы для страны, не зная ситуации на ее территориях? Впрочем, судя по данным Северо-Западного бизнеса, приведенным ниже, ситуация в разных областях региона примерно одинакова: всюду плохо.

В Петербурге, по оценкам Купеческого клуба, средняя торговая фирма, планирующая иметь торговые площади в 30-50 кв. м и ежемесячный оборот в 3-4 млн рублей, отчисляет на бюрократические процедуры, необходимые для начала бизнеса, порядка 20 тыс. долларов. В процессе текущей работы она подвергается как минимум трем проверкам в месяц, отдавая чиновникам 10-13% из общего объема своих затрат. В Карелии, по данным "Союза", для открытия среднего продовольственного магазина также требуется отдать на согласования, официальные и теневые сборы более 20 тыс. долларов. Проверяющие заходят в магазин примерно 25 раз в год, а доля "бюрократических" расходов в общем объеме его затрат составляет 12%. На открытие мелкорозничной сети, состоящей из нескольких ларьков, в республике тратится меньше, чем на открытие стационарного магазина, - около 10 тыс. долларов, но зато проверяют такую сеть 659 раз в год.

Промышленные предприятия тратят на чиновников в процентах от общих расходов мелочи, но в абсолютном выражении - солидные суммы. Так, с Петербургским мельничным комбинатом "работают" 22 контролирующие организации - включая, к примеру, Городскую станцию по борьбе с болезнями животных, Погранинспекцию по карантину растений, районное управление Гражданской обороны, - и на их обязательные услуги комбинат отчисляет в год более 1,5 млн рублей. Еще 253 тыс. рублей ежегодно составляют затраты предприятия, связанные с отвлечением работников на выполнение требований надзорных органов.

В Калининграде один из средних пищевых комбинатов держит специальный офис для проверяющих, который, по словам директора предприятия, "не пустует круглый год". Аренда офиса обходится в 3 600 долларов в год, плюс надо платить за телефон, электроэнергию. Как считает исполнительный директор калининградского Агентства регионального развития Георгий Дыханов, еще более важны косвенные потери предприятий. "Проведя опрос топ-менеджеров, - говорит он, - мы выяснили, что 90% их времени уходит на пожарные вопросы, типа неожиданно возникшие проблемы с таможней, с налоговой инспекцией, с санэпиднадзором. Чуть менее 10% времени они тратят на управление персоналом, а на стратегические вопросы не остается почти ничего". Замедляя, таким образом, развитие компаний, бюрократические преграды приводят к безвозвратным потерям для экономики, которые трудно оценить в цифрах.

На общем забюрократизированном фоне Северо-Запада выделяются несколько отраслей, заставленных барьерами особенно густо.

Местные фантазии

Первое место в этом ряду, пожалуй, принадлежит торговле - преимущественно, мелкорозничной. Как отмечает заместитель начальника отдела контроля за органами власти ТУ МАП по С-Петербургу и Ленобласти Татьяна Кузьменкова, в середине 1990-х годов городская и районные администрации нередко открыто дискриминировали мелкую розницу в пользу крупных торговых предприятий. "Например, - вспоминает она, - издавались распоряжения, запрещающие размещать ларьки ближе, чем в 1000 метрах от больших стационарных магазинов". Теперь исполнительная власть так грубо не действует, но зато дискриминацией розничной торговли активно занялись органы местного управления (МСУ). "Муниципальные советы издают такое количество документов, нарушающих права предпринимателей, - говорит специалист, - что в них можно просто утонуть". Распространенная для MCУ практика - выдача разрешений на право торговли, хотя, как поясняет Татьяна Кузьменкова, "зарегистрировав торговую фирму, предприниматель уже получил право начать бизнес - никаких дополнительных разрешений ему не требуется". Более того, муниципальные советы вводят согласования часов работы фирм - одним дают право торговать 24 часа в сутки, другим - скажем, не более восьми часов. Понятно, что это создает неравные условия конкуренции.

В Карелии, занимаясь тем же самым, МСУ к тому же используют различные вариации на тему лицензирования. К примеру, выдают лицензии на реализацию алкогольных напитков не на три года, как предусмотрено законом, а на гораздо меньшие сроки. "Один предприниматель, - отметил специалист первой категории республиканского ТУ МАП Илья Яковлев, - ходил за лицензией через каждые два месяца четыре раза подряд". Соответственно, и лицензионный сбор уплачивался четыре раза вместо одного. Иные карельские МСУ выдавали лицензии на право торговли пивом и табачными изделиями, - по этим группам товаров, заметим, лицензирование законом вообще не предусмотрено.

По мнению Ильи Яковлева, положение предприятий торговли также постоянно ухудшают органы санэпиднадзора, пожнадзора, энергонадзора: "В 2001 году, - говорит специалист, - число жалоб предпринимателей на действия этих организаций резко возросло, как растут и тарифы на их услуги". Только визуальный осмотр ларька инспектором республиканского Управления государственного энергетического надзора стоит сейчас 600 рублей, причем привезти инспектора фирма должна на своей машине. Один петрозаводский предприниматель подсчитал, что при монтаже так называемого "остановочного павильона" (мини-магазина на остановке городского транспорта) 33 тыс. рублей составляет стоимость работ и 20 тыс. рублей, то есть почти столько же, - выплаты в адрес СЭС, энергонадзора, пожнадзора и тому подобных ведомств. Заметим, что и архангельские бизнесмены при ответе на вопрос, платные экспертизы каких служб наиболее "прогрессируют", отдают абсолютное первенство СЭС, на второе место ставят пожнадзор, и только потом следует Комитет по стандартизации и метрологии.

Помимо роста ведомственных тарифов, барьером для архангельского торгового бизнеса стало резкое увеличение ставок арендной платы за пользование федеральным и муниципальным имуществом в ряде районов области. К примеру, в городе Мирный стоимость аренды выросла с 800 руб. до 60 долларов за кв. метр, что, по мнению местного предпринимателя Анны Топорищевой, "не позволит выжить не только мелким, но и крупным предприятиям". В Северодвинске сложилась странная ситуация с арендой земли: рынки платят за нее в 8 раз больше, чем магазины. В то же время крупные магазины активно сдают торговые площади в аренду, то есть как раз являются рынками. Здравый смысл в арендных порядках, грустно отмечают представители областной торговли, не усматривается.

Шлагбаумы на дорогах

Еще одной "проблемной" отраслью, с точки зрения административных барьеров, является транспорт. Четко видны преграды в сфере пассажирских перевозок - в большинстве регионов Северо-Запада частным маршрутным такси и автобусам, благодаря усилиям властей, крайне трудно пробиться на рынок. Администрация Петрозаводска, к примеру, ввела для "частников" конкурс на право согласования расписания движения, причем участие в нем - платное. Как комментирует Илья Яковлев, "расписание - личное дело перевозчика, и органы власти обязаны его утвердить. Конкурс, созданный администрацией, - по сути, не что иное, как повторное лицензирование". Схожая ситуация - в Вологодской области: "Мы выяснили, что ни в одном районе области, за исключением городов Череповца и Вологды, нет ни частных автоколонн, ни частных индивидуальных перевозчиков, - сообщил корреспонденту "Эксперта С-З" заместитель вологодского ТУ МАП Валентин Щепелин. - Местные власти под формальными предлогами отказывают "частникам" в выходе на рынок либо в процессе лицензирования, либо при согласовании маршрутов". Таким образом, продолжает он, власть защищает от конкуренции муниципальные транспортные предприятия - "замшелые, не развивающиеся структуры. По мне бы, лучше б они обанкротились, и на их место пришли новые динамичные фирмы".

"Барьерные" проблемы больших компаний, занятых перевозками грузов, не так бросаются в глаза, но не менее болезненны. Например, международные перевозчики в конфиденциальных беседах отзываются о чиновниках преимущественно нецензурно. Установлены определенные нормы общей массы груза, перемещаемого через границы, а также нагрузки на оси автопоезда. При превышении норм надо получать специальные разрешения в Москве, в Министерстве транспорта. С учетом услуг посредников, которые получают для компаний эти документы в Минтрансе, разрешение на провоз груза от финской границы до Петербурга стоит в среднем 100 долларов, от границы до Москвы - примерно 250 долларов. Но дело даже не в цене, а в том, что срок выдачи разрешения - две недели. Этот срок перевозчики называют "абсолютно нереальным", поскольку заказы обычно поступают за несколько суток до того момента, как должны быть исполнены. "Соответственно, я вынужден отказываться, - сообщил в беседе с нами директор одной из крупных компаний, пожелавший сохранить анонимность, - от 10-15% заказов в месяц". Поскольку ежемесячный оборот крупной компании составляет, в среднем, 1 млн долларов, то упущенная выгода составляет более 100 тыс. долларов. Если заказ очень привлекателен, то он все-таки исполняется, и тогда перевозчики покупают проверяющих на границе, - неформальные платежи составляют порядка 50% от стоимости разрешения. "Транспортникам приходится нарушать закон, - говорит наш собеседник, - хотя можно просто установить другой порядок согласования: выдавать разрешения прямо на погранпереходах. Мы предлагали это многократно, но пока без толку".

Трудный путь к стройплощадке

В отличие от двух упомянутых выше отраслей, строительная сфера заставлена барьерами во многих, но не во всех регионах Северо-Запада. В Новгороде, например, выделение земельного участка под строительство - достаточно простая процедура. Существует единственная властная структура, которую надо преодолеть, - Комитет по земельным ресурсам и землепользованию, и он рассматривает заявки компаний в течение месяца. Правда, предварительно, говоря языком строителей, нужно "получить техусловия", то есть согласовать проект с газовыми, энергетическими и прочими службами, но и с ними особых трудностей не возникает. В принципе, пройти все предварительные процедуры и приступить к строительству в Новгородской области реально за пару месяцев.

Совсем другая картина в Санкт-Петербурге. Как подсчитал генеральный директор ОАО "Петербургстрой" Виталий Вотолевский, чтобы начать строить в городе тот или иной объект, надо пройти 110-130 согласований, и этот путь занимает, в самом лучшем случае, 7-8 месяцев. Но такое везение случается крайне редко: "Как правило, от подачи заявления на приобретение права застройки, - говорит Вотолевский, - до выхода на стройплощадку проходит от 15 до 18 месяцев". Дольше всего документы "застревают" в КУГИ (Комитете по управлению городским имуществом), СЭС, природоохранных ведомствах.

Новым барьером для строителей стал в августе текущего года конфликт между администрацией Петербурга и АО "Ленэнерго", возникший из-за создания муниципального предприятия "Санкт-Петербургские электрические сети". Если раньше город засчитывал затраты компаний на работы, осуществляемые по требованию "Ленэнерго", - прокладку кабелей, строительство трансформаторных подстанций и так далее, - в счет отчислений на развитие инфраструктуры Петербурга, то теперь засчитывать перестал. В итоге получается, что строительные компании должны выдержать двойную финансовую нагрузку: выполнить техусловия "Ленэнерго" плюс заплатить городу. При строительстве дома обязательные отчисления на городскую инфраструктуру составляют примерно 5 млн рублей, а расходы на работы по энергообеспечению - в среднем 10 тыс. долларов, но нередко и 30-50 тыс. долларов, и больше. Плюсовать эти суммы, по выражению Виталия Вотолевского, - "полное безумие, любой проект выйдет в минус, так даже вопрос ставить нельзя". Поэтому, по словам заместителя исполнительного директора Ассоциации домостроителей Санкт-Петербурга Александра Захарова, большинство строительных компаний сейчас не подписывают договоры с "Ленэнерго" и "ждут неизвестно чего". Раз не подписывается договор - значит, не начинается реализация проекта, и компания несет убытки. "Мы отправили по этому поводу письмо губернатору Яковлеву, - продолжает Захаров, - но ответа до сих пор нет". Виталий Вотолевский назвал сложившуюся ситуацию "катастрофической и совершенно неурегулированной". Как он убежден, "городская администрация, раз мы платим ей за пятна под застройку, должна решать все вопросы с монополистами, будь то "Ленэнерго" или ГП "ТЭК", так, чтобы у строителей голова об этом не болела. Оптимальный же вариант - чтобы город выставлял на торги земельные участки уже с готовой инфраструктурой". В этом случае отпадает несколько сложных этапов согласований, и путь строителей к площадке становится значительно короче.

Вся власть - союзам

Антимонопольные органы пытаются устранять - порой успешно - наиболее грубые административные барьеры. Однако их возможности ограничены: в поле зрения территориальных управлений МАП попадает малая толика преград, с которыми сталкиваются предприниматели. Бизнес же зачастую опасается даже направлять жалобы в антимонопольные управления, не говоря уже о том, чтобы судиться с властью. "Как правило, предприниматели, подав заявление в антимонопольный орган, - говорит Ирина Соколова, - до суда вместе с нами не доходят. В итоге мы оказываемся в странной ситуации: доказываем судьям нарушение прав предпринимателей, когда пострадавших вроде бы и нет". Опасения бизнеса, заметим, вполне обоснованны. Как отметила в беседе с нами Анастасия Овсянникова, исполнительный директор Института "Общественный договор", "предприниматель прекрасно знает, что после подачи иска его навестят налоговая полиция, СЭС, прочие контролеры, и изуродуют, как бог черепаху". Поэтому и представители антимонопольных органов, и другие эксперты считают: основная сила, способная справиться с барьерами, - бизнес-ассоциации и союзы, которые позволяют предпринимателю спорить с властью "обезличенно".

До недавнего времени упомянутые союзы себя практически не проявляли. Сейчас, однако, намечаются сдвиги к лучшему: по словам Татьяны Кузьменковой, активизировался Купеческий клуб - им уже поданы заявления в петербургское ТУ МАП по защите прав предпринимателей. Карельский "Союз" не только подает заявления, но и выступает вместе с республиканским антимонопольным управлением в судах. Более того, в текущем году "Союз" обратился в Конституционный суд - хочет изменить с его помощью ущербную практику установления ставок вмененного налога, сложившуюся в республике.

Однако функция бизнес-союзов в устранении барьеров не должна, по мнению экспертов, ограничиться судебными тяжбами. Пожалуй, главная роль, которую они призваны сыграть, - создание в России системы саморегулирования бизнеса.

Когда государство отступает

Мировой опыт показывает: там, где действуют сильные организации саморегулирования бизнеса, надзорные функции государства сокращаются до минимума. В Великобритании, например, этот принцип возведен в ранг государственной политики: власть контролирует только те рынки, которые представлены одной-двумя компаниями-монополистами. Как только число компаний возрастает, правительство стимулирует создание отраслевых саморегулируемых организаций, после чего считает контроль за данной отраслью ненужным и полностью его прекращает.

Несколько саморегулируемых организаций действуют и в России - прежде всего, на рынке ценных бумаг: НАУФОР (Национальная ассоциация участников фондового рынка), ПАРТАД (Ассоциация регистраторов и депозитариев), АУВЕР (Ассоциация участников вексельного рынка). Сейчас число таких структур растет: функции саморегулируемой организации начинает выполнять Российская гильдия риэлтеров, создана Российская ассоциация прямых продаж, и чем больше отраслей пойдут по этому пути - тем лучше.

Есть, правда, важное "но": "В России, в отличие от западных стран, - комментирует эксперт Института "Общественный договор" Полина Крючкова, - государство вмешивается в экономику не потому, что это необходимо, а потому, что ему так хочется, и это выгодно отдельным министерствам". Соответственно, вряд ли оно оставит бизнес в покое, как только он начнет саморегулироваться. "Однако позиции бизнеса на переговорах с властью значительно усилятся, - продолжает эксперт. - Появятся веские основания требовать отмены бесчисленных контрольных процедур". Кроме того, государство уже сделало маленькую уступку: в новом федеральном законе "О защите прав юридических лиц при проведении государственного надзора" для членов организаций саморегулирования предусмотрен упрощенный порядок контроля. В связи с этим в текущем году Институт планирует начать специальный проект на Северо-Западе - помочь части региональных бизнес-ассоциаций стать организациями саморегулирования и "обкатать" на их примере означенный упрощенный порядок. "Добровольно власть применять этот порядок не будет, - поясняет Полина Крючкова, - ссылаясь на отсутствие каких-либо ведомственных инструкций. Бизнесу придется ее к этому принуждать".

Но прежде всего "должна измениться поведенческая модель бизнеса, - полагает Анастасия Овсянникова. - Сейчас каждый владелец ларька, ругая бюрократов, втайне мечтает стать олигархом - найти черный ход к чиновнику и за счет других ларьков получить для себя конкурентные преимущества". Кстати, 55% архангельских "малых предпринимателей", опрошенных упоминавшимся выше центром "Ником", считают, что для успешного ведения дел обязательно надо иметь поддержку в госорганах, и готовы тратить на нее 5% прибыли, - так что мнение Анастасии Овсянниковой, видимо, справедливо. Если бизнес всерьез захочет сломать систему, в которой чиновник - царь и бог, тогда и примеры активизации деловых союзов станут массовыми, и число административных барьеров снизится. Если нет - никакой Греф стране не поможет.

В подготовке материала принимали участие Нина Зеленина (Архангельск) и Иван Генерозов (Великий Новогород)

С-Петербург

Книга учета... бюрократов

В Архангельской области нашли интересный способ обуздания чиновничьих аппетитов Удачный способ борьбы с местными бюрократами предложил фонд поддержки малого предпринимательства "Форпост МП", что уже шесть лет существует в Архангельской области. Устав фиксировать жалобы бизнесменов на нашествия контролирующих структур, здесь выпустили "Книгу учета проверок субъекта предпринимательской деятельности". Теперь, прежде чем призвать к ответу хозяина ларька или салона, контролер должен записать в книгу номер предписания о проведении проверки, цель, свою должность. А закончив ее, отразить там же время, которое занял данный процесс, номер и дату документа, составленного в итоге.

Впервые распространили книгу на третьей областной конференции предпринимателей. С тех пор заявки на нее поступают постоянно, тираж расходится "с колес", рассказывает менеджер фонда Елена Ступникова. "Владельцы торговой сети, взявшие для пробы по одному-два экземпляра, возвращаются и заказывают уже книг по тридцать - для каждой точки. Есть покупатели из районов, из Северодвинска. Дело в том, что с появлением книги проверок действительно стало меньше. Просьба заполнить соответствующую графу заставляет некоторых контролеров ...исчезнуть. Сразу видно, плановая ли проверка и имеет ли человек полномочия для ее проведения".

Идея предпринимателей нашла полную поддержку губернатора области Анатолия Ефремова. Он узаконил книгу постановлением об упорядочении проверок.

Книга эта - вещь очень полезная. Для того, чтобы люди не злоупотребляли служебным положением, необходимо все визиты фиксировать. Сегодня 17 различных организаций осуществляет надзорные функции. Если их представители придут к предпринимателю хотя бы раз в месяц, когда же тому работать!

Нина Зеленина

Архангельск