Составляющие транспортного кризиса в Петербурге уже очевидны для всех. Система маршрутов различных видов городского транспорта выстроена непродуманно, во многих случаях автобусы, троллейбусы и трамваи дублируют друг друга, в то же время отдельные районы города и пригороды вообще не охвачены адекватным транспортным сообщением. Темпы модернизации улично-дорожной сети сильно отстают от требований времени (за десятилетие число автомобилей в городе увеличилось в три раза). Частная инициатива используется нерационально - коммерческие "маршрутки", решая одни проблемы, создают массу других. Как и во многих прочих сферах, неэффективность госрегулирования системы общественного транспорта значительно усиливает проблему нехватки средств. От этого больше всего страдает подвижной состав, обеспеченность города трассами, маршрутами и т.п.

До сих пор у городских властей отсутствует даже грамотная концепция решения проблемы общественного транспорта (учитывающая реальные экономические прогнозы, градостроительные планы, осмысленные исследования пассажиропотоков и т.п.). Несмотря на то что в последнее время руководители ряда отраслевых комитетов администрации Петербурга (КУГИ, Комитета финансов, Комитета по транспорту и др.) выступали с инициативами по реформированию общественного транспорта, вследствие отсутствия политической воли на уровне руководства города ни к каким практическим результатам это не привело.

Слабое звено

Анализ мнений специалистов показывает, что реформу надо проводить по общей для социально важных сфер схеме: всю хозяйственную деятельность (непосредственные перевозки людей) передать свободному рынку и создать систему эффективного госрегулирования "правил игры". Первое, что следует сделать в этом направлении, - ликвидировать ГУП "Пассажиравтотранс" (ликвидация ГУП "Горэлектротранс" тоже неизбежна, но из-за положения естественного монополиста его интеграция в рыночную среду затруднительна и станет возможна лишь после осуществления общих структурных реформ в сфере управления городским транспортом). Мало того, что это ГУП крайне неэффективно со всех точек зрения (см. подверстку "Неэффективный анахронизм"), но его монополизм в сфере социальных перевозок (85%) препятствует решению обеих указанных выше задач (сейчас Комитет по транспорту фактически подчиняется диктату ГУП).

Традиционный способ реорганизации ГУП в АО со 100%-ной долей города и его последующей приватизацией для "Пассажиравтотранса" не подходит (монополизм при этом сохранится). Следует приватизировать входящие в структуру ГУП парки и ремонтные зоны, оставив в собственности города объекты естественномонопольной инфраструктуры (остановочные пункты, в том числе конечные; диспетчерские и т.п.), которые должны быть одинаково доступны всем участникам рынка, выполняющим городской заказ.

Некоторые специалисты считают, что одновременная приватизация всех структур "Пассажиравтотранса" угрожает стабильности социальных перевозок. Чтобы избежать такой опасности, следует приватизировать ГУП по частям. По мнению депутата Госдумы, в прошлом вице-губернатора Петербурга Игоря Артемьева, можно сначала приватизировать треть парков вместе с ремонтными базами, выставив их на конкурс на инвестиционных условиях: "Заключается контракт, а лучше - концессионный договор или договор доверительного управления, согласно которому государство гарантирует парку некую динамику тарифов, а его новые хозяева обязуются вложить, допустим, 10 млн долларов - этих средств вполне хватит на полное обновление подвижного состава. И скоро выяснится, что пассажирские перевозки - очень рентабельный бизнес и парки, несмотря на льготников, могут хорошо зарабатывать. Ведь все элементарно - хозяин будет следить, чтобы не воровали так, как сейчас воруют, чтобы сокращались издержки, чтобы четко учитывалась выручка и т.д. И мы увидим, что парки нормально заживут, как это произошло в Чехии, Польше, Венгрии".

Профессиональный управляющий

Чтобы полный перевод пассажирских перевозок на коммерческие рельсы (в том числе приватизация ГУП "Пассажиравтотранс") был эффективен, необходимо наладить грамотное госрегулирование этой сферы. По мнению начальника управления распоряжения государственной собственностью КУГИ Глеба Никитина, с задачей непосредственной организации пассажирских перевозок лучше всего справится специальная управляющая компания, которую можно назвать "Организатор перевозок" (ОП - возможно, в статусе госучреждения). Она полностью отвечает перед Комитетом по транспорту (он формулирует базовые стандарты предоставляемых услуг и критерии отбора подрядчиков, определяет тарифную политику и т.д.) за качество предоставления населению услуги общественного транспорта.

Управляющая компания от имени города выбирает на рынке, через конкурсные процедуры, транспортные компании и заключает договоры на выполнение городского заказа. Она же контролирует выполнение перевозчиками условий договоров, например выходит ли на маршрут необходимое количество автобусов, соблюдается ли график, обеспечивается ли качество транспортных услуг и т.д. Для выполнения этих задач ОП передается соответствующая инфраструктура (в том числе указанные объекты "Пассажиравтотранса"). Именно ОП надлежит заниматься вопросами формирования маршрутной сети и ее оптимизации, то есть логистикой в масштабах всего города, до которой сегодня у чиновников Комитета по транспорту не доходят руки. Для этого ОП будет проводить качественный мониторинг пассажиропотоков, необходимый также для грамотного расчета субсидий транспортникам за "социальные перевозки" (проезд граждан по утверждаемым городом тарифам).

Никитин убежден, что подобная управленческая схема обеспечит экономию бюджетных средств за счет жесткого контроля за исполнением горзаказа и открытого, конкурсного отбора перевозчиков: "В данной модели содержится ресурс по сокращению бюджетных затрат, поскольку она предполагает отказ от покрытия по сути любых текущих убытков перевозчика". Многие эксперты, согласные с таким подходом, полагают, что ОП должен обеспечивать функционирование не только автобусных, но и троллейбусно-трамвайных перевозок, а также координировать работу наземного транспорта и метрополитена. Примечательно, что для создания такого единого организатора перевозок не потребуется дополнительных средств - новая структура может быть создана на базе центральных аппаратов ГУП "Пассажиравтотранс", ГУП "Горэлектротранс", а также ГП "Центральное агентство городского пассажирского транспорта". Расходы на управление должны при этом даже сократиться (если, впрочем, не сработает известный закон Паркинсона).

Адекватные субсидии

Помимо разумных, ясных, прозрачных взаимоотношений города и перевозчиков, администрации надо еще установить выгодные для обеих сторон условия оплаты социальных перевозок, в том числе - проезда льготников и провоза пассажиров на так называемых "социальных маршрутах", необходимых горожанам, но невыгодных для бизнеса (поскольку там невозможно организовать коммерческие перевозки из-за крайне малого пассажиропотока).

Проблема здесь упирается вовсе не в недостаток бюджетных средств. По словам и.о. председателя Комитета финансов Сергея Макеева (справедливость которых подтверждают опрошенные нами частные перевозчики), бюджет Петербурга сейчас полностью компенсирует транспортникам соответствующие прямые убытки (их общий объем оценивается в 370-380 млн руб., что составляет лишь около 15% от всех городских расходов на транспорт, правда - в условиях нынешнего дефицита "социальных маршрутов"). При этом существующая система компенсаций производителям услуги неэффективна и городские финансисты для экономии бюджета хотели бы ее модернизировать. Например, заменить дотации транспортникам за льготников на адресные субсидии (выдачу "живых денег" самим льготникам), принятую в развитых странах. Однако это станет возможным только со вступлением в силу федерального закона об адресной компенсации транспортных льгот по профессиональной принадлежности пассажиров. Хотя законопроект уже разработан Минтрансом совместно с Минтруда, никому не известно, когда он будет принят.

Поэтому пока новой администрации придется сохранить нынешний порядок компенсаций "социальным перевозчикам". По словам Александра Цицварина, главы одной из таких компаний (ИП "Цицварин А.Н."), Комитет по транспорту адекватно компенсирует убытки по социальным перевозкам, потому что соответствующие издержки, предъявляемые его компанией городу для оплаты, гораздо ниже сумм, которые раньше запрашивало обслуживавшее эти маршруты ГУП "Пассажиравтотранс". При этом фирма ухитряется постепенно заменять ПАЗы на комфортабельные Volvo. Цицварин утверждает, что при грамотной организации дела частному бизнесу выгодно заниматься социальными перевозками.

Прощай, "Газель"!

Итак, полная передача таких перевозок (в масштабе всего города) в частные руки не потребует увеличения расходов бюджета, более того - вполне возможна и значительная экономия. Для этого, правда, город должен очень грамотно определить условия обслуживания социальных перевозок. В частности, по мнению Зинаиды Михайловой, руководителя по перевозкам одной из крупнейших в городе транспортных фирм ИП "Антошевский А.К.", администрация не должна настаивать на тотальном переводе автобусного парка фирм на большие автобусы.

"Газели" очень раздражают чиновников - их много (перегружают дорожную сеть), они малокомфортабельны и недостаточно безопасны. Однако они относительно дешевы (около 6 тыс. долларов) и быстро окупаются (за 4-6 месяцев). По этой причине фирмы могут закупать их в количестве, достаточном для обеспечения малого интервала на маршруте, что очень удобно для пассажиров. Большие же автобусы гораздо дороже (от 15-45 тыс. долларов за подержанные машины иностранного производства до 150 тыс. долларов за новые иностранные) и значительно медленнее окупаются. По словам Татьяны Кутовой, генерального директора ООО "Балтикстар", используемые фирмой автобусы Scania, собираемые на заводе "Скания-Питер", при чисто коммерческих перевозках на высокорентабельных маршрутах в центре города окупаются за четыре года. К тому же, если пускать их с примерно таким же интервалом, как ходят сейчас "Газели", то пробки увеличатся во много раз (большой автобус в силу значительных габаритов и низкой маневренности занимает гораздо больше места на дороге, чем "Газель"). Между тем, по словам Михайловой, рынок сам регулирует соотношение больших и малых автобусов. Пассажиры, разумеется, не очень любят малокомфортабельные "Газели", так что фирмы стремятся там, где возможно, заменить их на автобусы - только в большинстве случаев не на большие (60-120 мест), а на средние (18-25 мест), не менее комфортабельные и безопасные, зато более рентабельные.

По мнению Михайловой (с которой согласны руководители и других фирм), при грамотной организации (со стороны администрации) системы пассажирских перевозок, когда на честных тендерах маршруты на длительный срок (не менее 4-5 лет) получают наиболее достойные фирмы и не возникает недобросовестная конкуренция на трассе, нынешняя проблема "Газелей" исчезнет сама собой. Они останутся лишь на коротких и малопопулярных маршрутах (где иначе рентабельности не достичь). Если же город будет настаивать на обеспечении максимального комфорта социальных перевозок, то за это бюджету придется платить. Вариантов существует масса. Сергей Макеев считает, что разумно закладывать инвестиционную составляющую в субсидии (на социальные перевозки). Игорь Артемьев предлагает предоставлять компаниям инвестиционный налоговый кредит. По словам Татьяны Кутовой, фирмы согласятся вместо этого получить льготы по платежам за земельные участки (на которых расположены автопарки) и содействие города в подборе удобных территорий для автопарков.

Тщательнее!

Петербург - единственный из всех российских регионов, где есть хоть какая-то нормативная база для регулирования в сфере транспорта. Закон Санкт-Петербурга "О наземном маршрутном пассажирском транспорте" предусматривает заключение договоров между городом и перевозчиками, в то время как в других субъектах Федерации достаточно купить машины, установить на них номера и получить лицензию на пассажирские перевозки. Между тем даже этот закон нуждается в доработке.

По мнению специалистов, заключаемые договоры должны стать более подробными, детально прописывающими все условия и стандарты предоставляемых услуг (за рубежом тексты таких договоров достигают 30 страниц), а также санкции за их нарушение - вплоть до разрыва контракта. По словам председателя Комитета по транспорту Алексея Чумака, его ведомство и так постоянно повышает требования к перевозчикам. Например, в этом году при проведении конкурсов предъявлялись требования по внешнему виду автобусов, по использованию перевозчиками нового подвижного состава, оценивалось даже наличие у руководителей предприятий высшего образования в транспортной сфере. Пока контроль за исполнением этих требований явно недостаточен. Следует также более четко отрегулировать тарифную политику. Она должна быть прозрачной и предсказуемой, позволяющей перевозчикам планировать на определенную перспективу свои доходы и выстраивать планы развития. На взгляд председателя комиссии по городскому хозяйству, градостроительству и земельным вопросам ЗакСа Михаила Амосова, тарифы на все виды общественного транспорта следует регулировать законом, утверждаемым ежегодно перед рассмотрением бюджета: "Подобная практика существует во многих крупных городах мира. Мы предлагаем распространить на транспорт процедуру, действующую для "Водоканала": его руководство вынуждено давать публичные объяснения, обосновывая повышение тарифов, а депутаты могут проверять эти расчеты, подвергать их критике". Соответствующий законопроект уже рассматривается в ЗакСе.

Между тем некоторые специалисты считают, что надо вовсе отказаться от государственного регулирования стоимости проезда, то есть ликвидировать социальные перевозки. Они уверены, что при грамотной организации рынка конкуренция не даст фирмам задирать цены (это видно уже по нынешней ситуации - разница между гостарифами и ценами коммерческих перевозок не так уж велика). Большинство горожан, ездящих сейчас на "маршрутках", способны платить по рыночным ценам. Малоимущим вполне можно выплачивать компенсации - по схеме, работающей сейчас в ЖКХ. Специалисты уверены, что бюджет это выдержит, ликвидация нынешней громоздкой системы дотаций транспортникам высвободит значительные средства (в том числе за счет сокращения воровства). К тому же при этом облегчатся расчеты между городом и транспортными компаниями.

Смена вех

Городским властям следует сменить приоритеты - максимально освободиться от хозяйственно-финансовой деятельности (в пользу рыночных механизмов) и значительно серьезнее, чем сейчас, заняться контролем за работой перевозчиков, а также регулированием транспортной инфраструктуры в целом.

Совершенно необходимо решить проблему платных стоянок в историческом центре, а также организовать большие и удобные охраняемые парковки (причем бесплатные) у станций метро на въезде в центр города. Без решения этих задач невозможно, как показывает мировой опыт, добиться сколько-нибудь существенного прогресса в деле разгрузки центра от автомобилей (а значит, и от пробок).

Строительству коммерческих паркингов, как известно, препятствует их дороговизна, для устройства же муниципальных парковок у станций метро от властей требуется лишь готовность "пожертвовать" пустующими территориями рядом (быть может, в ущерб планам создания рынков, торговых комплексов или строительства жилых домов).

Что касается платных стоянок в центре, то снять возражения суда, признавшего их незаконными, можно, если установить грамотную процедуру их организации. Правда, по мнению Игоря Артемьева, необходимо также наладить общепринятую систему учета с помощью парковочных стоек и жесткого контроля за платежами. "Система, существовавшая до отмены ее судом, - это бандитский бизнес, и не нужно кормить его дальше", - полагает Артемьев. Впрочем, для уменьшения перегруженности центра можно воспользоваться и другими экономическими рычагами. Сергей Макеев предлагает ввести специальный транспортный налог, который, по его словам, доказал свою эффективность в некоторых городах Европы: чем больше сотрудников фирмы, расположенной в центре, приезжает на работу на своих машинах, тем больше сумма налога.

По единодушному мнению экспертов, решение транспортных проблем невозможно также без радикального усиления административной ответственности за нарушение правил парковки и стоянки машин. Без этого бесполезно говорить об организации специальных полос для общественного транспорта (в крупных европейских городах за въезд на автобусную полосу берется штраф в размере 100 евро). Законодательные ограничения, на которые постоянно ссылается ГИБДД, можно обойти (например, через механизм городских правил благоустройства). Главное и здесь - наладить четкий контроль, чтобы наказание за нарушение было "неотвратимым" (как выражается Президент Путин), а не нивелировалось с помощью взятки.

Необходимо также поднять профессиональный уровень разработок в области регулирования уличного движения - по мнению водителей, принимаемые здесь меры зачастую крайне нерациональны и вместо облегчения ситуации ее усугубляют. Заслуживают внимания и "экстравагантные", на первый взгляд, логистические идеи. Так, генеральный директор ОАО "Ленэнерго" Андрей Лихачев, ратуя за создание пронизывающих весь город скоростных магистралей с минимальным количеством перекрестков и светофоров, предлагает задействовать набережную Фонтанки: проезжая часть расширяется за счет тротуаров, а над водой устраиваются навесные пешеходные зоны (такого рода решения поддерживают и некоторые архитекторы, ссылающиеся на европейский опыт). Главным приоритетом команды нового губернатора, по нашему мнению, должна стать работа по изменению экономических, институциональных условий функционирования всей системы городского транспорта. Необходимы реальная демонополизация рынка и создание оптимальных условий для работы частного бизнеса.

Санкт-Петербург