В конце 2003 года группа петербургских социологов из Центра независимых социологических исследований в рамках проекта Think Tank Partnership провела исследование неформального взаимодействия бизнеса и власти в сфере мелкого и среднего предпринимательства в Петербурге. Излишне объяснять, насколько эта проблема актуальна сегодня в России: мелкий бизнес наименее защищен от произвола чиновников, он плохо организован для того, чтобы коллективно отстаивать свои интересы, а потому наиболее уязвим.

Кроме опроса представителей малого и среднего бизнеса (335 человек) авторы провели 30 глубинных интервью с петербургскими бизнесменами, в которых выяснялась история бизнеса респондентов, а также ретроспектива их отношений с различными бюрократическими структурами на разных этапах развития бизнеса. Основываясь на полученных материалах, можно говорить о новых и, как нам кажется, важных тенденциях изменения рынка бюрократических услуг.

Оказалось, что в последние годы появился и начал активно развиваться обширный и формализованный (как это ни парадоксально) рынок неформальных или полуформальных услуг, опосредующих взаимодействие бизнеса и власти. Все больше становится легализованных фирм-посредников, которые либо фактически торгуют услугами чиновников, либо опосредуют получение этих услуг. Эту ситуацию мы назвали "посреднический бум" (или бум посредников).

На первый взгляд, появление посреднических структур на рынке бюрократических услуг кажется вполне резонным. Действительно, оно может рассматриваться как свидетельство естественной функциональной специализации и нормального - с экономической точки зрения - разделения труда. В этом смысле "посреднический бум" весьма напоминает ситуацию в экономически развитых странах. Однако исследование демонстрирует со всей очевидностью, что, хотя формально российские посредники между бюрократическими структурами и бизнесменами очень похожи на своих западных коллег, в России механизм посредничества работает по-другому. В то время как на Западе основной задачей посредников является консультация и помощь в прохождении сложных бюрократических процедур, в России посреднические услуги чаще всего служат скрытой формой взятки чиновникам за ускорение и упрощение процедуры.

Таможня дает "добро"

Наиболее наглядным примером могут служить таможенные брокеры - посреднический институт, равно представленный в западных странах и в России. Сложность и запутанность правил характерны не только для российской таможни, а потому перевозчики в любой западной стране при оформлении груза в подавляющем большинстве случаев прибегают к услугам таможенных брокеров. Почему же мы называем обычные, казалось бы, консультационные структуры коррупционным посредничеством?

Действительно, даже самим бизнесменам весьма сложно отделить консультационное посредничество от коррупционного, что демонстрирует приведенная ниже цитата из интервью, где респондент, директор производственно-строительной фирмы, говорит о неформальных отношениях на таможне: "С таможней в последнее время у нас уменьшилось взаимодействие, хотя частично оно сохраняется. Там уже довольно давно нет прямых взаимоотношений по типу "взятка - решение". Но, скажем, есть околотаможенная структура, которая занимается проведением товара. Это взятка или нет?"

Подробное описание различных схем "растаможки", представленное в исследовании московских социологов под руководством Вадима Радаева, также показывает, что в России основной задачей таможенных брокеров является не столько помощь в выполнении бюрократических формальностей, сколько манипуляции по занижению стоимости товара и ускорению процедуры оформления за счет неофициальных каналов. Появился особый рынок таможенных услуг, где брокеры предлагают предпринимателю выбор из целого ряда схем - от "светло-серых" до почти "черных". При этом брокеры, как пишет Радаев, "берут на себя функцию обоснования декларируемой таможенной стоимости на основании неформального договора с таможенными органами". К примеру, если компьютеры декларируются брокерами как мороженые овощи, то таможенники, как правило, об этом догадываются, однако, по имеющемуся неформальному соглашению, не станут проверять соответствие реального содержания груза заявленному. Попытки напрямую общаться с таможенными структурами, выполняя все формальные требования, часто заканчиваются не в пользу бизнесмена. По словам предпринимателя, который занимается торговлей игрушками: "Растаможка - это просто ужас! Мы старались растаможивать все абсолютно честно, но у таможни очень сложные законы, она может придраться к чему угодно и не выпустить товар. Один раз мы попробовали растаможить "по-серому". Это оказалось намного проще и дешевле. Теперь вот думаю: зачем в течение пяти лет каждая растаможка отнимала четыре дня моей жизни?"

Приведенная цитата наглядно демонстрирует институционализацию коррупционных практик, "конвертацию" "белого" бизнеса в "серый", когда сложившаяся система фактически подчиняет бизнесменов-идеалистов, заставляя играть по неформальным правилам.

Пирамида на пустоте

Риэлтерские фирмы служат посредниками между бизнесменами, желающими арендовать помещение у города, и административными структурами, занимающимися распределением этих ресурсов. Известно, что получить удобное помещение из реестра КУГИ непросто, причем не только потому, что число привлекательных для бизнесменов помещений ограничено, но также и потому, что, по убеждению наших респондентов, не все площади, попадающие в реестр, появляются в бюллетене недвижимости. Однако эти помещения можно получить за определенную плату, поскольку имеются агентства недвижимости, которые фактически занимаются их перераспределением. Посреднические функции выполняют не только риэлтерские фирмы. Приводим фрагмент из интервью с женщиной - директором магазина.

- При открытии магазина были какие-то сложности с чиновниками?

- Да, ужасные! Столкнулись с проблемой. При администрации находится юридическая фирма, которая нам предложила помещение в аренду. Ну, мы сразу предупреждали, что у нас все официально, все по безналу, но нам сказали: все равно 300 долларов вы нам должны приносить каждый месяц. И вот пришлось 300 долларов выдавать из своей зарплаты. Все, что идет наличкой, - это все из нашей зарплаты.

- Это за то, что вы арендуете место?

- Да, но это входило в стоимость, которую они нам назвали. Отказаться было невозможно, потому что это фирма при администрации, и нам сказали: "Мы вам просто не дадим в этом районе работать!" Сейчас мы съехали с того места и очень рады, что теперь работаем без посредников. А там, похоже, была просто бандитская организация при администрации. Хотя мы во все это не вникали, мы выполнили то, о чем заключили договор, и больше, надеюсь, в такое не вляпаемся.

Отдельной проблемой являются лицензирование и сертификация. Для наших информаторов абсолютно очевидно, что если нужно как можно скорее получить лицензию или сертификат, то лучше обращаться не напрямую в центры лицензирования и сертификации, а действовать через "фирму", тем более что сами чиновники в этих структурах всячески стимулируют подобный выбор. Об этом фрагмент интервью с представителем фирмы, занимающейся строительством ЛЭП.

- Когда получали лицензию, вы имели дело с фирмой-посредником?

- Да,все было проплачено в фирму, и она уже делала, что требуется. И запасается, соответственно, пакетом всех нужных бумажек. Если бы я сам этим занимался, у меня, может быть, это бы заняло полгода. Я не знаю, куда нужно ломиться и как собирать эти бумаги...

- И эти фирмы специализируются как раз на несогласованиях в законах? Процветают за счет незнания?

- Нет, не на несогласованиях. Вот я зарегистрировал фирму и хочу начать работу. Вот я начинаю собирать бумажки. Мне говорят: "Так, но для этого тебе нужно иметь 10 человек инженерного состава и 50 рабочих". Я говорю: "Хорошо, я их беру". После того как предоставляешь их документы, говорят: "А у них нет бумажек. Теперь их надо направить поучиться".

- Но и эту бумажку можно купить? О том, что человек прошел курсы переквалификации?

- Естественно. Она делается просто за деньги. Там все из каких-то институтов приносят, что он прослушал, сдал экзамены, комиссия приняла, все подписи, все есть. На бланках, все красиво. Получается, что пирамида создана специально вообще на пустом месте. И, естественно, эти фирмы созданы вокруг тех чиновников, которые занимаются лицензированием. То есть если просто так прийти с улицы, то тебя вообще отфутболят. Вот если они приносят эту бумажку - то берут. Если нет - значит, нет.

Другие регулирующие структуры - монополисты (" Ленгаз", " Ленэнерго", " Водоканал"). По свидетельству наших респондентов, месяцы могут уйти на то, чтобы получить разрешение от этих структур. И снова решением проблемы может стать обращение в посредническую фирму, где разрешение можно получить в течение нескольких дней. Сюда же можно отнести случай появления института финансовых консультантов, исключительной функцией которых является подпись на проспекте эмиссии акционерного общества. "Мы готовим все документы в соответствии с законодательством, - говорит заместитель директора финансовой компании. - Но регулирующий орган всегда оставляет для себя возможность трактовок. И в большинстве случаев он эти трактовки применяет. Поэтому мы, если совсем без этого не обойтись, пользуемся услугами сторонних консультантов, а как они решают проблему - уже их дело".

Почему они есть?

Как ни парадоксально, рост числа посреднических структур предопределяется тем, что их присутствие устраивает обе стороны бюрократического взаимодействия (разумеется, если речь идет не о чистом вымогательстве, а о реальной бюрократической услуге). Посредники выгодны прежде всего чиновникам (точнее, носителям властного ресурса), которые благодаря посредничеству имеют возможность лично не участвовать в полуформальных бюрократических сделках, что является довольно рискованным делом. Использование "независимых" структур меняет статус взаимодействия, превращая его из коррупционной сделки во вполне легальную формальную процедуру. Кроме того, посредническая фирма часто служит своеобразным фильтром, барьером, не пропускающим случайных людей извне, что также снижает риск неформального взаимодействия.

С другой стороны, господство неформальных правил во взаимоотношениях с представителями власти приводит к тому, что посреднические структуры становятся удобны не только чиновникам, но и бизнесменам.

Во-первых, наличие посредника упрощает и ускоряет громоздкую и часто бессмысленную процедуру взаимодействия с бюрократическими структурами. "Чтобы зарегистрировать договор аренды на эти помещения, мне нужно восемь раз туда сходить, - говорит директор торговой фирмы. - Я в июне стал посещать чиновников, туда два раза сходил - сюда, в общем, по два часа - 16 часов потратил. Сейчас вот уже октябрь - прошло пять месяцев! А раньше мы платили тысячу долларов агентству, чтобы договор мне этот сделали за месяц. Я не знаю, как они делали - за взятки или нет, просто нужно было сделать быстро".

У бизнесмена появляется возможность выбора: с одной стороны, имеется так называемый "лобовой" путь - получение услуги прямым путем, обращаясь непосредственно в разрешающую структуру. Этот путь является более дешевым, однако чрезвычайно длительным и не дающим каких-либо гарантий достижения положительного результата на выходе (этим российская бюрократия отличается от западной, где соблюдение всех положенных формальностей рано или поздно должно привести к желаемому результату). Альтернативой выступает менее трудоемкий и более быстрый путь - получить ту же самую услугу в той же самой организации через посреднические структуры, но за большие деньги. Часто результатом подобной альтернативы становится двойная стратегия бизнесменов: там, где вопрос требует безотлагательного решения, выбирается более дорогой, но и более быстрый (и относительно надежный) вариант посредничества. Если особой срочности не требуется, можно позволить себе долгий путь формальных бюрократических согласований.

Во-вторых, не менее важно, что формализация процедуры и делегирование "неформального решения" посредникам решает весьма серьезную эмоциональную и моральную проблему для бизнесмена. Парадоксальность нынешней ситуации взаимодействия бизнеса и власти заключается в том, что бизнесмен не просто ставится в положение просителя, что унизительно само по себе, но вынужден просить чиновника принять неформальное подношение, как о снисхождении! "На собственном опыте ты начинаешь набивать шишки, - рассказывает директор кафе. - Сначала ты можешь прийти и спросить: "Вот тебе 200 долларов - вопрос решен?" На тебя посмотрят, как на дурака, и скажут: "Ты чего, дядя?!" Поэтому надо подходить как-то очень нежно и ласково, говорить: "Ребята, мы в затруднительном положении, у нас там то-то и то-то, войдите в положение..." И после этого они делают хмурое лицо и делают тебе одолжение тем, что берут, грубо говоря, взятку".

О том же говорит директор ателье: "Я хочу сказать, что каждый чиновник в зависимости от его воспитания, интеллекта и не знаю чего еще - в большей или меньшей мере, но обязательно размазывает тебя по столу. То есть если он хам, то размазывает активно. Если он человек воспитанный, то будет размазывать более или менее своим равнодушием. Хамить не будет, но постарается дать понять".

В ситуации с посредниками взаимодействие строится по-другому. Здесь бизнесмен выступает в роли легального покупателя услуги, играет по правилам формальной сделки, а роли распределяются согласно отношениям купли-продажи.

В-третьих, наличие института посредничества делает систему взаимоотношений бизнеса и власти, по выражению одного из наших респондентов, понятнее. Речь, разумеется, не идет о "прозрачности" органа власти (этот термин неприменим к российской бюрократии), но хотя бы о большей ясности для бизнесмена, какие действия необходимо предпринимать, чтобы получить желаемый результат, о большей предсказуемости этого результата.

Куда укажут пальцем

Разумеется, рынок посреднических услуг многообразен и для полного описания картины требуется специальное исследование. Тем не менее уже сейчас можно сделать вывод о существовании разных типов посредников.

Для разрешающих бюрократических организаций характерны прямые посредники. Это структуры, которые сами оказывают бюрократические услуги и, если можно так выразиться, играют на этом поле вместо чиновников. Для получения разрешения бизнесмен обращается не к чиновнику, а к посреднику. Именно с ним он контактирует и именно здесь получает в итоге необходимый документ (это, например, агентства, распоряжающиеся собственностью КУГИ, или фирмы, организованные при лицензирующих структурах и т.п.).

С контролирующими структурами бизнесмен взаимодействует преимущественно на

районном уровне, и это взаимодействие более индивидуально окрашено. Но и здесь преобладает стремление решить проблемы между бизнесменом и представителем контролирующего органа не напрямую, а через посредников, но уже косвенных. Косвенные посредники - это организации, которые не связаны с данной контрольной функцией, но использование их услуг становится условием получения "индульгенции" от контролирующих структур.

Приведем несколько цитат из бесед с предпринимателями. "Существует масса предприятий, которые занимаются установкой охранно-пожарной сигнализации, соблюдая все нормы, требования и т.д., - говорит директор кафе. - Но нам сразу сказали: "Ребята, в N-ом районе у вас просто не примут сигнализацию, если вы ее сами установите - найдете дешевле, установите, соблюдая все нормы и правила". Потому что здесь существует монополия. Вот такая-то фирма устанавливает сигнализацию, а руководителем фирмы является главный вневедомственный милиционер района, вот и все". О том же расказывает директор производственно-строительной фирмы: "Соответственно, поскольку СЭС обязана следить за этим, то были - не наезды, конечно, но по крайней мере посещения с намеками. Теперь мы действуем по негласной договоренности. Да, мы проводим медосмотры людей в клинике, которую нам укажут пальцем. Нам ведь все равно, куда платить эти деньги и возить людей, а какие там у них связи - я не знаю".

Нет (по крайней мере, мало) "чистых" посредников. Фирмы, выступающие в роли посредников, как правило, сочетают легальные и неформальные услуги. Таможенные брокеры не только проводят "серые" схемы, но и выполняют необходимые функции по оформлению товара. Магазины торгуют оборудованием, консультанты оказывают консультационные услуги. Говоря о коррупционном посредничестве, мы имеем в виду именно неформальную компоненту, а точнее - те посреднические услуги, для выполнения которых основным ресурсом выступает наличие неофициального доступа к бюрократической структуре. Вопрос о соотношении легального и неформального компонентов в деятельности посредников остается открытым и требует специального исследования. Понятно, что это соотношение может варьировать и существенно зависит от экономической и правовой среды.

Новый рынок

Проведенное исследование предоставляет убедительные свидетельства институционализации бюрократического посредничества, причем не только легальных его форм, но и коррупционных, неформальных. Появление института бюрократического посредничества означает, что подобные практики стали общепринятым компонентом взаимодействия бизнеса и власти, автономной сферой бюрократического производства. Еще один симптом - происходит профессионализация посреднических услуг. Бюрократическое посредничество постепенно превращается в одну из самых прибыльных сфер бизнеса.

Процессы институционализации получают свое логическое продолжение в формализации бюрократического посредничества. Это значит, что теперь оно осуществляется не "из-под полы" некими "темными личностями", а вполне легально, респектабельными фирмами, имеющими лицензию на оказание различного рода услуг.

Хотя большинство наших респондентов считают, что посреднические структуры образуются вокруг отдельных чиновников, можно предположить, что это явление уже переросло рамки персоналий и приобрело более масштабное - организационное, структурное, институциональное качество. Несовершенство, внутренняя противоречивость правовой среды, невыполнимость формальных правил приводят к возникновению системы институциональных уступок в форме посреднических структур, за которые расплачиваются бизнесмены.

Посредничество становится существенным фактором, влияющим на дальнейшее развитие всей системы взаимоотношений бизнеса и власти. Не углубляясь в прогнозы, можно тем не менее с уверенностью сказать, что при наличии институционализированного рынка посреднических услуг любое ужесточение правовой среды приведет не к ожидаемому упорядочению бюрократических услуг, а лишь к еще большему процветанию коррупционного посредничества.

Санкт-Петербург