Дорога в бездорожье

Четырехлетняя трансформация системы финансирования российской дорожной отрасли привела к резкому сокращению объемов дорожных работ в большинстве регионов СЗФО

По оценке Правительства РФ, для поддержания и развития российской сети автомобильных дорог ежегодно необходимо не менее 600 млрд рублей. Однако из бюджетов всех уровней выделяется меньше половины этой суммы.

Лучше всех финансируются федеральные дороги - объем средств на их содержание и развитие постоянно растет. Хотя протяженность дорог данной категории невелика (из 80 тыс. км дорог общего пользования к федеральным относятся менее 6 тыс.). На их реконструкцию и развитие в СЗФО выделяется практически столько же средств, сколько и на остальные (в 2004 году на федеральные - 3,3 млрд, на региональные - 4,5 млрд рублей).

Система финансирования региональных автодорог за последние четыре года подверглась нескольким серьезным изменениям, каждый раз приводившим к сокращению расходов на дороги в большинстве субъектов Федерации. В результате развитие транспортной инфраструктуры стало целиком зависеть от позиции региональных властей. По мнению представителей отрасли, это может привести к финансированию дорожного строительства и ремонта по остаточному принципу.

Впрочем, позитивный опыт Санкт-Петербурга показывает, что если власти осознают приоритетную важность развития инфраструктуры, они имеют возможность хотя бы сохранить нынешние темпы дорожных работ. А если озаботиться еще и эффективностью расходования средств, что особенно актуально для этой отрасли, то ситуацию можно даже улучшить.

Шагреневая кожа

Период расцвета российского дорожного строительства пришелся на вторую половину 1990-х годов, когда отрасль имела "свой" целевой налог (на пользователей автодорог), конструкция которого была чрезвычайно удобна для обеспечения стабильного финансирования (налог исчислялся с оборота, его платили все юридические лица). К 2000 году число строящихся территориальных дорог по сравнению с 1980-ми годами увеличилось в 1,5-4 раза (в зависимости от региона), а три четверти предприятий отрасли осуществили техническое переоснащение и нарастили мощности в ожидании дорожно-строительного бума.

Однако бума не случилось. Более того, с 2000 года тенденция роста в дорожном строительстве сменилась на противоположную. Причиной стало серьезное изменение системы финансирования. Под давлением либерально ориентированного руководства Минэкономразвития во главе с Германом Грефом правительство России признало налоги с оборота тормозящими экономическое развитие. В результате налог на пользователей автодорог был сначала значительно уменьшен (в 2,5 раза), а с 2003 года - отменен.

Впрочем, прямого источника финансирования дорожная отрасль тогда еще не лишилась. Налог был заменен (в качестве основного источника доходов территориальных дорожных фондов) акцизами на нефтепродукты, которые делились между Федерацией (40%) и регионом (60%). Кроме того, ТДФ пополнялись за счет земельного и транспортного налогов, а также субсидий и субвенций из федерального бюджета. Однако эти источники оказались гораздо менее надежными, чем налог на пользователей автодорог.

Предполагалось, что акцизы будут уплачивать не только нефтеперерабатывающие заводы, но и предприятия-перепродавцы. Но законодательство не предусматривало механизмов, обязывающих нефтетрейдеров получать свидетельство о регистрации в налоговом органе по месту их деятельности, а на добровольных началах предприниматели не спешили платить налоги в региональные ТДФ. Финансирование дорожной отрасли в большинстве регионов РФ стало крайне нестабильным, к тому же общий объем поступающих средств начал сокращаться.

Не пострадали лишь два десятка регионов, имеющих на своей территории НПЗ. В других размер некомпенсируемых выпадающих доходов ТДФ вырос с 25 млрд рублей в 2001-2002 годах почти до 60 млрд в 2003 году. В прошлом году эти субъекты Федерации не собрали и трети запланированных акцизов. К примеру, Санкт-Петербург выполнил план по сбору акцизов лишь на 28%, Мурманская область - на 23%.

Чтобы исправить ситуацию в Петербурге, губернатор Валентина Матвиенко в октябре 2003 года предложила новый порядок выделения земельных участков под АЗС - только тем нефтетрейдерам, которые перечисляют акцизы в городской бюджет. Аргумент сработал - до конца года было собрано почти столько же акцизов, сколько за 9 месяцев 2003 года (0,4 млрд рублей), а к 1 октября 2004 года годовой план по сбору акцизов был перевыполнен на 10% (1321 млн рублей).

Впрочем, в нынешнем году подобная "воспитательная работа" потеряла всякий смысл. В соответствии с изменившейся системой распределения акцизных финансовых потоков, акцизы на нефтепродукты со всех регионов перечисляются на счета федерального казначейства; 40% общей суммы поступает в федеральный бюджет, а 60% делится между регионами в зависимости от коэффициента, присвоенного каждому из них. Таким образом, сумма, предназначенная конкретному региону, перестала зависеть от количества налогов, собранных на его территории, а приобрела характер федеральной субвенции. Так что власти регионов лишились стимула улучшать собираемость акцизов.

Такой порядок устраивает далеко не всех, потому что величина коэффициента зависит от протяженности дорог в регионе и числа зарегистрированных автомобилей. "Взяв за основу количество транспорта, правительство ущемило интересы нашего региона, - говорит председатель Дорожного комитета правительства Ленинградской области Василий Соколов. - В Ленобласти зарегистрировано чуть более 300 тыс. автомобилей, а в Санкт-Петербурге - в четыре раза больше, и они активно курсируют по нашим дорогам, однако компенсации за износ мы не получаем". Не вполне довольны установленным порядком администрации других "транзитных" регионов Северо-Запада (Новгородской, Псковской, Вологодской областей, Республики Карелия).

В результате мер, предпринимаемых федеральным правительством на протяжении последних четырех лет, резко сократились расходы (в абсолютных величинах) на дорожные работы в регионах. По словам министра транспорта и связи Игоря Левитина, объем финансирования автомобильных дорог РФ снизился с 2,9% ВВП в 2000 году до 1,3% в 2004 году.

По убывающей

Ситуация в Северо-Западном федеральном округе качественно не отличается от общероссийской. По оценке участников заседания представителей транспортной отрасли СЗФО, проходившего в Петербурге в начале нынешнего года, из-за череды реформ общее количество выпадающих доходов ТДФ с 2000 года составило 7 млрд рублей, а объем строительства дорог в округе сократился вдвое.

"Ни акцизы, ни земельный, ни транспортный налог не стали адекватной заменой налогу на пользователей автодорог. Земельный налог невелик, транспортный собирается на уровне ниже 50% от плана, акцизы не закрывают образовавшуюся брешь", - поясняет председатель Комитета дорожного строительства правительства Республики Карелия Альбек Газзатулин. За три года финансирование дорожной отрасли многих регионов уменьшилось разительно: в Ленинградской области - на 35%, в Карелии и Архангельской области - вдвое, в Мурманской области и Республике Коми - в 2,5 раза и т.д.

Средств стало не хватать даже на самое необходимое. "Ресурсное обеспечение дорожного хозяйства области в последние годы не покрывает потребностей ремонта и восстановления существующих дорог, а на новое строительство денег просто нет", - констатировал в своем выступлении губернатор Архангельской области Николай Киселев.

Доходная база ТДФ, формируемая на территориях субъектов Федерации, направляется в основном на содержание, текущий и средний ремонт региональных дорог, но не покрывает и половины потребности. К примеру, Ленинградская область в этом году отремонтировала в три раза меньше дорожного полотна, чем в 2000-м (и почти на треть меньше, чем планировалось); Республика Коми вообще не проводила капитального ремонта. "За счет налогов и акцизов мы консолидируем лишь 20% средств от суммы, необходимой для нормального содержания дорожного хозяйства нашей области. Фактически четыре из пяти существующих дорог мы содержать не можем. Но приходится "размазывать" имеющиеся средства и латать дыры", - рассказывает председатель Комитета по дорожному строительству правительства Калининградской области Владимир Аверин.

Строительство новых дорог и мостов с 2003 года осуществляется преимущественно на субсидии и субвенции из федерального бюджета. Но они также отнюдь не растут. Если в 2003 году (первый год без налога на пользователей дорог) на субсидии и субвенции регионам в федеральном бюджете было предусмотрено 39 млрд рублей, то в 2004 году - лишь 29 млрд. В проекте федерального бюджета 2005 года запланирована аналогичная сумма, но с учетом инфляции и дополнительного (к инфляции) роста цен на строительные материалы можно говорить об относительном снижении размера федеральной помощи регионам.

У федеральных дотаций есть и целый ряд недостатков. Во-первых, регион может получить дотации лишь при условии долевого участия в финансировании дорожного проекта, а это под силу далеко не всем. К тому же федеральные средства распределяются весьма неравномерно - в зависимости от того, насколько значим с точки зрения Федерального дорожного агентства (ФДА) региональный проект для российской экономики. Логика ФДА не всегда кажется безупречной: так, в 2004 году ТДФ Ленинградской области не получил ни одного рубля из федерального бюджета и не смог построить подходы к КАД, хотя в значимости данного объекта для развития транспортной сети России сомневаться не приходится.

В результате дифференцированного подхода Северо-Запад поделен на две неравные части. Санкт-Петербургу и Калининградской области, чьи объекты дорожного строительства оказались в перечне приоритетных, удалось за счет субсидий и субвенций не только сохранить, но даже увеличить объемы строительства по сравнению с 2000 годом. В то же время подавляющее большинство регионов Северо-Запада сидят на голодном пайке: субсидирование объектов, строительство которых, как правило, было начато в прошлые годы, либо остается на прежнем уровне, либо снижается.

Иных источников финансирования нет, соответственно снижаются объемы дорожного строительства. "Кроме моста через реку Кола, на который мы продолжаем получать деньги из федерального бюджета, у нас ничего не строится, - рассказывает заместитель начальника ГУП "Мурманскавтодор" Владимир Козлов. - Тогда как пять лет назад мы ежегодно вводили за счет средств ТДФ по 30 км дорог и 4-5 км мостов".

По сравнению с благополучным 2000 годом физические объемы строительства снизились во многих регионах в три-четыре раза. Есть и более удручающие примеры: Республика Коми, построившая в 2000 году 180 км новых дорог общего пользования, в нынешнем смогла ввести в эксплуатацию всего 12 км. Парадокс: хуже всего развивается дорожная сеть именно в тех республиках и областях, где развитие экономики тормозится скудостью инфраструктуры. Так, Республики Карелия, Коми, Архангельская область не смогут освоить расчетную лесосеку, поднять уровень жизни в глубинке, не построив дорог общего пользования.

Последний штрих

Ликвидация ТДФ в следующем году воспринимается в регионах неоднозначно. Представители бизнеса и отраслевых комитетов региональных администраций характеризуют происходящее как "поэтапное и планомерное разрушение дорожного хозяйства регионов федеральным центром".

"С упразднением фондов, в которых консолидировались целевые средства на дорожные нужды, органы управления автомобильными дорогами лишаются возможности планировать свою работу. Вся система финансирования дорожного хозяйства теряет устойчивость, делается зависимой от многих факторов - приоритетов социально-экономического развития региона, позиции и настроений депутатов законодательного органа", - говорит начальник пресс-службы правительства Республики Коми Анатолий Родов.

С другой стороны, ТДФ еще в свою бытность юридическими лицами приобрели дурную репутацию - из-за бесконечной череды разбирательств по поводу нецелевого использования средств. Кроме того, с точки зрения выстраивания цивилизованного бюджетного процесса избавление от защищенных "зон" представляется вполне разумным. "Нормальный бюджет должен создаваться без отраслевых квот и "окрашенных" денег, - говорит заместитель председателя Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству правительства Санкт-Петербурга Олег Кащенко. - Если сегодня отраслевую квоту имеют дорожники, то завтра ее потребует культура, послезавтра - образование. Но распределение бюджетных доходов должно отвечать не ведомственным интересам, а социальным приоритетам общества".

В нынешней ситуации развитие дорожного хозяйства практически целиком зависит от позиции региональных властей. Ритмичность и объем поступления средств будут связаны с тем, насколько значимым для экономического развития территории признается расширение дорожной сети. Пока единственный субъект Федерации, где дорожная отрасль продолжает развиваться по нарастающей, - это Санкт-Петербург. "Мы находимся в несколько ином положении, чем остальные регионы, - утверждает Олег Кащенко. - Правительство Петербурга четко видит, что дорожная сеть составляет важнейшую часть городской инфраструктуры, и проводит соответствующую политику, которая позволяет наращивать объемы строительства".

Эксклюзивное благополучие обеспечивается не только за счет умения губернатора убеждать ФДА в приоритетности объектов (хотя справедливости ради стоит отметить, что субвенции и субсидии Санкт-Петербургу составляют более 40% общего объема субсидий и субвенций регионам СЗФО), но также за счет "внутренних ресурсов". Два года подряд дорожное строительство занесено в разряд приоритетно развиваемых отраслей и финансируется в том числе из целевого бюджетного фонда развития инфраструктуры. В 2005 году ресурсное обеспечение дорожного хозяйства возрастет в Петербурге примерно на 10% даже без учета субсидий из федерального бюджета (размер которых окончательно еще не определен, но обещает быть не ниже, чем в текущем году).

Однако, судя по всему, опыт Петербурга в ближайшее время не будет воспроизведен другими регионами. В дотационных регионах, к которым относятся многие субъекты СЗФО, в условиях перманентного дефицита бюджетных средств деньги будут направляться в первую очередь на зарплату врачам и учителям, закупку угля и мазута, сезонный ремонт объектов жилкомхоза. Более того, не исключено, что суммы, предусмотренные в бюджете регионов на дорожное хозяйство, к концу 2005 года могут сократиться.

Санкт-Петербург