Северо-Запад
В конце 2006 года депутаты Законодательного собрания Санкт-Петербурга приняли закон «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах», внесенный губернатором Валентиной Матвиенко. Смольный форсировал рассмотрение законопроекта «в первоочередном порядке», вследствие чего закон был утвержден наспех, без сколько-нибудь обстоятельного рассмотрения в комитетах и комиссиях. Не было даже парламентских слушаний. Между тем закон, призванный, по замыслам чиновников, стать важнейшим инструментом инвестиционной политики, заслуживал гораздо большего внимания. Требовалось конструктивное, профессиональное обсуждение законопроекта и, возможно, его доработка с учетом мнений экспертов, депутатов, бизнеса.
Безусловно, следует приветствовать стремление руководителей администрации Санкт-Петербурга законодательно определить порядок и условия участия города в проектах, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства (одна из наиболее известных его форм – концессия), широкоиспользуемых в мировой практике. Но это должен быть эффективный, юридически выверенный механизм, который способствует реализации сложных инфраструктурных проектов, действительно необходимых для развития экономики региона. Если же окажется, что закон нацелен лишь на продвижение эксклюзивных и явно сомнительных проектов, имеющих политическую подоплеку (вроде проекта «Газпром-сити»), это пойдет только в ущерб инвестиционной привлекательности Петербурга.
Концессия наоборот
Принятие закона о государственно-частных партнерствах (ГЧП) руководители Смольного обосновывают как шаг, направленный на развитие положений федерального закона «О концессионных соглашениях», вступившего в силу в июле 2005 года. Но ноу-хау питерского закона состоит прежде всего в том, что он предусматривает применение форм ГЧП, которые по своей идеологии существенно отличаются от классической концессионной схемы. Как известно, концессионер инвестирует средства в создание и (или) реконструкцию имущества, право собственности на которое принадлежит государству (концеденту). Получая права владения и пользования объектом на длительный срок (обычно 30 лет и более), концессионер эксплуатирует это имущество и таким образом возвращает вложенные средства и извлекает доход. Новый закон делает акцент на других формах ГЧП, которые предусматривают, что объект инвестирования остается в собственности партнера (на срок, зафиксированный в соглашении, или навсегда), а город применяет различные инструменты поддержки проекта, вплоть до прямого бюджетного финансирования.
«Закон носит прорывной характер, он создает базу для реализации проектов не только на принципах концессии (схема Build, Transfer, Operate), но и с использованием других форм ГЧП, которых насчитывается, в соответствии с мировой практикой, порядка 15-20, – отмечает председатель Комитета по инвестициям и стратегическим проектам Максим Соколов. – Несомненно, для инвестора право собственности является более привлекательным, в том числе психологически, чем право аренды. Теперь, если инвестор сможет доказать, что доходность проекта не позволяет выйти на приемлемые показатели возврата инвестиций, город может в различных формах оказывать поддержку, даже в том случае, когда объект будет оставаться в собственности инвестора». Соколов признает, что и действующее законодательство позволяет заключать соглашения с инвесторами об осуществлении проектов на принципах ГЧП. Тем не менее он считает данный закон необходимым дополнением: «Когда все вопросы урегулированы законом, у инвестора появится полное понимание процесса, уверенность в законной обоснованности своих инвестиций, а для исполнительной власти это станет основой для выстраивания отношений с инвесторами и заключения соглашений».
Закон о ГЧП способен снять главный риск для частных инвесторов, строящих энергоисточники, – непредсказуемость динамики тарифов
Однако совсем не очевидно, что правовая конструкция закона о ГЧП обеспечит инвесторам желаемые гарантии и не обернется в какой-то момент неприятными сюрпризами. Так, согласно заключению Юридического управления ЗакСа, проигнорированному большинством депутатов, федеральное законодательство не предполагает создания ГЧП (за исключением, разумеется, заключения концессионных соглашений) и у петербургских парламентариев нет полномочий для принятия законов в этой сфере. «Самая большая проблема – насколько петербургский закон соответствует федеральному законодательству, – подчеркивает председатель Комиссии по городскому хозяйству, градостроительству и земельным вопросам ЗакСа Михаил Амосов. – Гражданское право – прерогатива федерации, и есть большие сомнения, что мы можем самостоятельно ввести новую организационно-правовую форму – ГЧП, не предусмотренную Гражданским кодексом РФ». По мнению Амосова, город и впредь может заключать соглашения с инвесторами, опираясь на действующий закон «О целевых программах Санкт-Петербурга», при этом каждое конкретное решение оформляется специальным законом, обсуждаемым в ЗакСе. Председатель Комитета по законодательству ЗакСа Игорь Михайлов, являвшийся сторонником утверждения закона о ГЧП, признает: «Риски для инвесторов есть, ведь правоприменительная практика отсутствует и неизвестно, каким образом при рассмотрении какого-либо вопроса в суде будет трактоваться соответствие нашего закона федеральному законодательству».
Золотая дыра
Серьезной юридической ловушкой для решений, принимаемых Смольным в рамках закона о ГЧП, может стать их несоответствие Бюджетному кодексу РФ. Закон определяет, что город вправе не только передавать партнерам земельные участки, имущество, исключительные права, но и участвовать в финансировании создания, реконструкции, эксплуатации объектов. Причем это возможно и в ситуации, когда объект будет находиться в собственности партнера и не планируется передавать его когда-либо в собственность Санкт-Петербурга.
Наиболее колоритным образцом подобного ГЧП вполне может стать выделение из бюджета города 60 млрд рублей на строительство комплекса «Газпром-Сити», собственником которого станет ООО «Газпром нефть Инвест». Председатель Комитета по инвестициям констатирует, что нормы закона применимы при осуществлении проекта «Газпром-Сити»: «Да, объект будет находиться в собственности инвестора, но город из-за определенной важности проекта принимает решение о его финансировании. Это одна из форм ГЧП, и она даст городу больше оснований для выделения средств, чем при предоставлении субвенций. Бюджетный кодекс РФ позволяет финансировать такие объекты, но выделение субвенций – это каждый раз весьма спорный, допускающий различные оценки вопрос. Опираясь на наш закон, будут заключать соглашения о реализации проекта, свидетельствующие об их стратегической важности для города. В итоге законодатель получит больше оснований принять положительное решение о выделении средств».
Проект «Газпром-Сити» может стать особенно показательным с точки зрения дальнейшего применения Смольным закона о ГЧП. Действительно, Бюджетный кодекс РФ (ст. 78-80) допускает, что бюджет субъекта федерации предоставляет субсидии и субвенции юридическим лицам, не являющимся ГУПами. Но при этом должно оформляться право собственности субъекта федерации на долю в уставном капитале юрлица, финансируемого из бюджета. Однако в случае с «Газпром-Сити» Смольный, ограничившись принятием закона о соответствующей целевой программе, «не замечает», что у Санкт-Петербурга возникает право госсобственности на эквивалентную часть имущества, созданного на бюджетные деньги. Точнее, на весь объект, ведь проект «Газпром-Сити» на 100% финансируется из бюджета города. Генпрокуратура РФ пока не дала внятного ответа на запрос петербургских «яблочников» о законности столь широких жестов городских властей.
Но Смольный, судя по всему, не прочь воспользоваться законом о ГЧП, чтобы подвести дополнительную правовую базу под такой щедрый подарок «Газпрому». Если это произойдет, то будет создан опасный прецедент, показывающий, что при помощи закона о ГЧП можно, по сути, легализовать раздачу бюджетных средств с минимальной ответственностью за эффективность расходов для экономики города.
Партнерское включение
Впрочем, нормы закона, предполагающие и другие механизмы взаимодействия города с инвесторами, могут успешно использоваться для поддержки действительно важных и затратных инфраструктурных проектов. Прежде всего это относится к сфере энергетики и строительству головных источников. Как отмечает председатель Комитета по энергетике и инженерному обеспечению (КЭиИО) Александр Бобров, в четвертом квартале 2006 года при подписании протоколов с инвесторами, которые будут строить Юго-Западную ТЭЦ и ТЭЦ на Васильевском острове, уже учитывались положения будущего закона о ГЧП. В этих случаях планируется задействовать следующую форму ГЧП: город предоставляет участки (закон не уточняет, в аренду или в собственность), а право собственности на построенные объекты будет принадлежать инвесторам, гарантирующим определенные показатели обеспечения тепло- и электроэнергией территорий, в развитии которых заинтересован город (схема Build – Own – Operate).
Применение закона о ГЧП способно снять главный риск для частных инвесторов, строящих энергоисточники, – непредсказуемость динамики тарифов. Петербургский закон позволяет городу выделять субсидии к тарифам и обеспечивать инвестору минимальную доходность проекта. Скорее всего, первое соглашение будет вскоре подписано с корпорацией «Синтез», строящей Юго-Западную ТЭЦ стоимостью около 600 млн долларов. «Инвестор представляет финансовую модель, которую мы согласуем, строит в заявленные сроки ТЭЦ, вводит ее в эксплуатацию, продает произведенную энергию, – поясняет Бобров. – Но если в предусмотренный период окупаемости (восемь лет) возникает ситуация, когда инвестор по не зависящим от него причинам не получает выручки, необходимой для покрытия расходов, он вправе претендовать на городскую субсидию. Например, это может происходить в случае ограничения роста тарифов, устанавливаемых федеральными органами, или если возникнет вилка между ограничением по росту тарифа на электричество и тепло и резким ростом цен на газ. Проблемой, создающей риски инвестору, может стать отсутствие потребителя энергии, но за это должен отвечать город, который формирует документацию и реализует на торгах участки вокруг строящейся ТЭЦ». Бобров полагает, что в ситуации с Юго-Западной ТЭЦ даже при неблагоприятном развитии событий речь может идти лишь о разовой выплате субсидии, причем не ранее 2012-2013 годов.
Генеральный директор ОАО «Юго-Западная ТЭЦ» Григорий Фельдман убежден, что «своевременный и полезный» закон о ГЧП принесет реальную пользу. «Мы стремились урегулировать вопросы взаимоотношения с городом путем подписания протоколов, каких-то отдельных соглашений, сталкиваясь с пробелами существующего законодательства. Теперь все эти вопросы можно будет регламентировать на основе четкого и понятного закона, – говорит Фельдман. – Сложность состояла в том, что понятия ГЧП вообще не существовало в правовом поле, хотя в деловой практике оно, пожалуй, всеми воспринимается. Замечу, Валентина Матвиенко в очередной раз в короткие сроки выполнила то, что декларировала, – губернатор говорила о необходимости закона, и через три месяца он был принят». Как считает Фельдман, возможность использовать закон о ГЧП изначально облегчает работу над следующим крупным проектом корпорации «Синтез» – строительством ТЭЦ «Парнас» на севере Петербурга (сейчас разрабатывается ТЭО проекта и ведется активный диалог с руководством города).
Аналогичные инструменты поддержки планируют задействовать при строительстве новой ТЭЦ на Васильевском острове – в первую очередь она должна обеспечить потребности намывных территорий (477 га), где появится Морской пассажирский терминал и кварталы общественно-деловой застройки. При этом, как отмечает Бобров, строительство ТЭЦ будет увязано с реконструкцией существующей ТЭЦ-7, что позволит комплексно решить проблемы теплоснабжения всей территории Васильевского острова (создание кольцевой системы качественно повысит надежность теплоснабжения). «Мы инициировали переговоры между ООО «УК „Морской фасад“», РАО „ЕЭС России“ и ОАО „ТГК-1“ о создании объединенной компании, – поясняет председатель КЭиИО. – ТЭО проекта уже подготовлено, сейчас оно рассматривается советом директоров „ТГК-1“, и есть надежда, что в первом полугодии будет подписано соглашение с пулом инвесторов».
Разнообразные форматы
Форма участия города в проектах ГЧП, когда объект инвестирования остается в собственности частного бизнеса, возможен также в сфере недвижимости и девелопмента.
Например, как отмечает Соколов, за счет средств бюджета Санкт-Петербурга может финансироваться создание улично-дорожной сети и объектов социального назначения на намываемых территориях Васильевского острова: «Без участия государства такой проект частному инвестору не поднять, и об этом свидетельствует опыт освоения намываемых территорий, скажем, в Объединенных Арабских Эмиратах». Условия финансового участия города в создании инфраструктуры на территориях, которые УК «Морской фасад» в дальнейшем продаст девелоперам для застройки, должны быть детально прописаны в соглашении с партнером. Впрочем, неизвестно, будут ли учтены (и каким образом) затраты города на решение проблем инженерного обеспечения новых территорий (например, часть территории может быть передана в собственность Санкт-Петербурга для последующей реализации на торгах).
О том, что на принципах ГЧП может строиться торгово-развлекательный комплекс под площадью Восстания, ранее говорил вице-губернатор Юрий Молчанов. После того как «Открытые инвестиции» отказались от проекта, им заинтересовалась инвестиционная компания Aditum (созданная бывшим главой представительства шведской компании Ruric AB Александром Дымовым). «Понятно, что строительство подземных переходов на площади Восстания – чисто городская задача и инвестору они не принесут дохода, – поясняет Юрий Молчанов. – Мы внимательно изучим бизнес-план проекта и, если инвестор покажет, что не сможет без нашей помощи двигаться вперед, рассмотрим перспективу частичного финансирования элементов городской инфраструктуры».
Бюджетное софинансирование гипотетически возможно, по мнению Соколова, при реализации проектов реконструкции зданий в центре города, требующих перебазирования госучреждений, в том числе больниц. «Недавно было принято решение о строительстве отеля на набережной канала Грибоедова, и бюджет взял на себя часть затрат по переселению и реконструкции больницы, поскольку доходность проекта не позволяла инвестору полностью осуществить это», – рассказывает Соколов. Не исключено, что по схеме ГЧП будет решаться вопрос с переводом из центра города Боткинской больницы рядом с освобождаемой территорией железнодорожного грузового двора станции Московская-Товарная.
Примечательно, что пока отсутствуют явные примеры использования модели, когда создаваемый инвестором объект должен передаваться через какое-то время в собственность Санкт-Петербурга (схема Build, Own, Operate, Transfer). «Допускаю, что подобная форма будет востребована в проектах теплоснабжения в зонах нового развития. Город не хочет выходить из этого бизнеса в силу обязательств перед населением и намерен сохранять инфраструктуру в своей собственности», – отмечает Бобров. Соколов не исключает, что на основе такой модели будет осуществляться проект «Надземного экспресса» (ранее город ориентировался на концессионную схему).
Чиновники заверяют, что закон о ГЧП позволит давать дополнительные гарантии за счет городского бюджета инвесторам, с которыми будут заключаться концессионные соглашения. Так, когда объявлялся конкурс по выбору концессионера, который будет строить Западный скоростной диаметр (ЗСД), Петербургу пришлось взять на себя многие риски, в том числе по обеспечению минимальной доходности проекта для инвестора. Председатель Комитета финансов Александр Никонов протестовал на заседании городского правительства против принятия финансовых обязательств перед будущим концессионером. Но теперь он считает, что закон о ГЧП создает необходимую юридическую базу – распределение рисков будет фиксироваться в договоре с партнером. Как отмечает Соколов, вместо того чтобы гарантировать конкретную прибыльность проекта, город предпочел разделить с инвестором риски по обеспечению минимального дохода от трафика, прежде всего – развивая прилегающую к ЗСД улично-дорожную сеть (см. его интервью «Дорогу осилит идущий», «Эксперт С-З» №44 от 27 ноября 2006 года).
Кстати, как предполагают некоторые наблюдатели, спешное принятие закона о ГЧП может быть продиктовано желанием поскорее легализовать предоставление городских гарантий победителю концессионного конкурса по ЗСД. Не исключено, что это весьма актуально: как известно, срок подачи заявок для участия в конкурсе пришлось продлить на месяц, до конца февраля. Все понимают, что нельзя допустить провала первого в России концессионного конкурса.
Процедурный порок
Основная проблема применения закона о ГЧП, который теперь стал реальностью правового пространства Санкт-Петербурга, – создание механизмов исполнения норм закона и достижение максимальной прозрачности принятия решений.
По мнению Игоря Михайлова, для эффективного применения закона требуется принять порядка 60 постановлений правительства и распоряжений комитетов, детализирующих деятельность отраслевых подразделений администрации. Впрочем, заместитель председателя Комитета по инвестициям и стратегическим проектам Игорь Мартышко, курирующий юридические вопросы, полагает, что закон и так достаточно конкретен и подзаконных актов может понадобиться меньше, в частности целесообразно детально прописать порядок заключения соглашений при использовании различных форм ГЧП.
Однако важно, чтобы на практике была обеспечена открытость и публичность взаимоотношений города и инвесторов. Тем более что с этих позиций анализ текста закона вызывает некоторую тревогу. Так, весьма схематично описываются процедуры проведения конкурса (особенно по сравнению с федеральным законом «О концессионных соглашениях»). В частности, в законе не содержится однозначных требований к размещению информации о конкурсах (минимальные сроки между объявлением конкурса и завершением подачи заявок, указание конкретных СМИ и интернет-сайтов, где публикуются объявления, и т.д.). Петербургский закон, в отличие от федерального, устанавливает критерии конкурса в довольно мягкой форме (конкурсная документация «может», а не «должна» содержать). Непонятно, каким образом, учитывая нормы закона, сводящие к минимуму возможность обойти конкурсные процедуры, чиновникам удастся заключить в ближайшие месяцы обещанное соглашение о партнерстве с ООО «Юго-Западная ТЭЦ».
Конечно, положительным моментом является то, что закон содержит около трех десятков условий, которые могут прописываться в соглашениях города с партнерами. Некоторые из них явно нуждаются в дополнительной правовой регламентации. К примеру, положение закона о передаче в собственность Санкт-Петербурга объекта, находящегося в собственности инвестора, по мнению специалистов Юридического управления ЗакСа, на сегодня не подкрепляется нормами Гражданского кодекса РФ. Собственник имущества вправе распорядиться им любым способом – продать, подарить и т.д. – до наступления срока передачи городу. Вызывает сомнение предоставление партнеру права передачи объекта соглашения в залог, продажи и уступки прав (закон «О концессионных соглашениях» запрещает подобное). Разумеется, требуется внятный, прозрачный механизм передачи сторонним юрлицам прав и обязанностей Санкт-Петербурга по управлению и распоряжению городским имуществом, вовлеченным в соглашения о ГЧП.
Но в первую очередь необходимо обеспечить (путем внесения изменений в закон, принятия подзаконных актов и т.д.) прозрачность и публичность принятия решений о заключении конкретных соглашений, поскольку именно в этих текстах будут содержаться самые значимые нюансы. Многие эксперты, в том числе депутаты ЗакСа Михаил Амосов и Игорь Михайлов, настаивают на обязательной публикации всех проектов соглашений, которые после обсуждения в ЗакСе должны, в идеале, утверждаться парламентариями. Кроме того, на наш взгляд, Смольный в каждом случае должен представлять на рассмотрение депутатов ТЭО конкретных проектов, доказывая экономическую обоснованность для города участия в ГЧП. Иначе применение закона приведет к безрадостному результату – поможет стереть грань между курсом на поддержку избранных инвесторов и коррупцией.
Санкт-Петербург
