Карта бездорожья

Устаревшая система отношений между государством – заказчиком работ и бизнесом – подрядчиком строительства дорог делает вложения в отрасль неэффективными

Дорожные службы Санкт-Петербурга и Ленинградской области открыли очередной сезон строительства новых дорог и латания дыр на действующих магистралях. Из-за аномально большого количества снега, выпавшего минувшей зимой, асфальтовое покрытие оказалось основательно разрушено практически во всех районах города и на областных магистралях. Очевидно, что времени, оставшегося до наступления новой зимы, не хватит на приведение всех дорог в порядок.

По данным Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству (КБДХ) Петербурга, 36% городских магистралей нуждаются в ремонте, тогда как годом ранее было 28%. В разбитом состоянии находится 1,1 тыс. улиц Северной столицы. В свою очередь, сотрудники ГИБДД выявили более 200 адресов с разрушениями дорожного покрытия, негативно влияющими на безопасность дорожного движения и требующими ямочного ремонта. Перечень «убитых» дорог огромен. В частности, в Центральном районе опасным признан 21 участок. В Василеостровском районе в черный список попали 15 магистралей, при том что дорожные службы ежегодно уделяют острову самое пристальное внимание накануне Петербургского международного экономического форума. В Приморском районе, где дорожная сеть выдерживает колоссальную нагрузку вследствие постоянных заторов, выявлено 32 аварийных участка.

В Ленобласти ситуация с дорогами тоже далека от идеальной. По данным Комитета по дорожному хозяйству области, из 9,8 тыс. км трасс, пролегающих в области, 50% не соответствуют норме, а 10,2% находятся в аварийном состоянии.

Экономия в пользу стоматолога

Из года в год чиновники используют главное оправдание плохих дорог – на их содержание попросту не хватает денег. Так, например, в текущем году из 1,1 тыс. аварийных улиц Петербурга будут отремонтированы только 142. Как объясняют в КБДХ, сначала приведут в порядок 62 улицы, на ремонт которых уже объявлены конкурсные процедуры. Кроме того, комитетом подготовлена дополнительная адресная программа текущего ремонта еще 80 дорог. Таким образом, денег хватит лишь на десятую часть необходимого объема работ.

Изначально в городском бюджете на текущий год на дорожные работы выделено всего 1,146 млрд рублей, что позволит сформировать адресную программу восстановительных работ только на площади 890 тыс. кв. м. Однако масштаб бедствий, который стал очевиден весной, вынудил городские власти изыскивать дополнительные средства (1 млрд рублей уже выделено). А губернатор Петербурга Валентина Матвиенко обещала «подкинуть» на ремонт дорожной сети еще 2-3 млрд рублей. Это позволит удержать ситуацию на уровне 2009 года.

Но даже с учетом дополнительного финансирования, по мнению заместителя председателя КБДХ Андрея Подобеда, существенно картину изменить не получится. По его подсчетам, на приведение всех городских дорог в соответствие с ГОСТом необходимо 18 млрд рублей.

Что касается расходов Ленобласти, то они в 2010 году составят 3,376 млрд рублей, в том числе 2 млрд – на ремонт дорожного покрытия. Этой суммы тоже явно не хватит для приведения в порядок всей инфраструктуры. Как заявил председатель Комитета по дорожному хозяйству Ленинградской области Алексей Струков, чтобы дороги 47-го региона стали такими же ровными, как в Европе, дорожный бюджет должен быть увеличен в десять раз. То есть на содержание и ремонт необходимо 20 млрд рублей.

«Скажите, Шура, честно, сколько вам нужно денег для счастья?» – спросил Остап Бендер у Шуры Балаганова в известном произведении Ильфа и Петрова. Балаганов, помнится, ответил с точностью до рубля. Так и наши дорожники – они точно знают, сколько денег необходимо, чтобы на одну беду в регионе стало меньше. Получается, что городу и области в идеале необходимо 38 млрд рублей в год.

Между тем расходы на содержание дорог не растут, а секвестируются. По словам заместителя директора СПб ГУ «Центр комплексного благоустройства» Марины Кутузовой, дефицит финансирования дорожной отрасли стал хроническим. Если в 2006 году на ямочный ремонт 32 млн кв. м петербургских дорог выделялось 757 млн рублей, то в 2010-м при увеличении улично-дорожной сети до 56 млн кв. м на эти же цели предусмотрено лишь 500 млн рублей.

«Уход за дорогами напоминает уход за зубами. Если вы не будете чистить зубы регулярно, потом потратите большие деньги на стоматолога. Так же и с дорогами – если вовремя не сделать ремонт, потом придется тратить в разы больше времени и средств», – объясняет генеральный директор Ассоциации предприятий дорожно-мостового комплекса Санкт-Петербурга Кирилл Иванов.

Длинные деньги бюджета

Для России в целом характерна еще одна проблема. Она связана со сроками проведения конкурсов, не позволяющими дорожникам вовремя начать работы. На практике хронология событий такова: в конце 2009 года правительство Петербурга принимает бюджет на 2010-й, в котором на нужды КБДХ выделяется определенная сумма. В конце зимы выясняется, что этих денег недостаточно, и изыскиваются дополнительные средства. Но с учетом времени прохождения постановления правительства через городское Законодательное собрание и последующего тендера строители выходят на площадки слишком поздно.

Сейчас городское правительство говорит о выделении дополнительных средств, но они с учетом затрат времени на принятие поправок в ЗакСе дойдут до дорожников лишь к сентябрю, говорит директор Ассоциации предприятий дорожного комплекса Санкт-Петербурга Юрий Агафонов. «Водители потом ругают дорожников и называют их разгильдяями. Однако дорожники не виноваты в том, что им приходится начинать работы не в конце мая, а осенью. Они – заложники системы выделения средств. Обратите внимание: бюджет страны принимается в конце года – в ноябре-декабре. Так же должно быть и с бюджетом города, – считает Агафонов. – Если в нем изначально будут предусмотрены средства на ремонт и строительство дорог, то заказчик успеет провести торги до апреля и предприятия, выигравшие конкурс, сумеют подготовить технику и выйти на работу после 15 мая».

Битум-шестидесятник

Непростые условия экономического кризиса заставляют чиновников подумать о том, как добиться от дорожников достойного уровня выполнения работ. Покрытие низкого качества не только доставляет головную боль автомобилистам, но и требует постоянного финансирования ямочного ремонта, отнимает драгоценное время у эксплуатирующих служб.

Одной из причин низкого качества дорог является устаревший ГОСТ на битум – самый важный материал для ремонта и строительства дорог, от качества которого зависит долговечность верхнего слоя асфальта. «В России до сих пор действует государственный стандарт дорожного строительства, разработанный в 1966 году. Нагрузка на современную дорожную сеть, особенно в мегаполисах, значительно выше, чем полвека назад. Подобное несоответствие приводит к тому, что дороги разваливаются раньше положенных сроков», – поясняет заместитель генерального директора испытательного центра «Дорсервис» Татьяна Худякова.

По ее словам, проблема непрочности асфальта впервые поднималась в Петербурге около 30 лет назад. Уже тогда городские дороги разваливались за год-два. В СССР были проведены научные исследования, в результате которых заводы стали производить улучшенные битумы специально для города с болотистой почвой. В 1990-е годы был найден точный «рецепт», позволяющий значительно повысить жизнестойкость асфальта. Новый вид битума, уложенный на Невском проспекте в 1998 году, обходился без ремонта 10 лет.

Есть и другие технологии, способствующие повышению сроков службы покрытия. В частности, российские ученые разработали специальный литой асфальт, предназначенный для использования на самых напряженных участках дорог – на мостах, виадуках и эстакадах. «Раньше асфальт на мостах приходилось менять каждый год, теперь покрытие держится в течение нескольких лет», – отметила Худякова.

Однако проблема некачественного битума остается актуальной даже на фоне научно-технического прогресса. Многие предприятия продолжают выпускать более дешевый битум, но придраться к ним покупатели не могут: формально эта продукция соответствует устаревшему ГОСТу. Зная об этом, некоторые дорожные компании приобретают этот продукт в целях экономии средств.

Игра на понижение

Некачественный ремонт дорог ведется не только по прихоти заводов, выпускающих битум образца 1960-х годов. В конце концов, у подрядчика всегда есть выбор – подойти к работе добросовестно и приобрести качественное сырье или сэкономить, прикрывшись старым ГОСТом. Но когда предприятие, специализирующееся на дорожных работах, подает заявку на конкурс, его руководители знают: чтобы выиграть, необходимо серьезно снизить сумму контракта. Именно так построена нынешняя система торгов.

Кирилл Иванов называет происходящее на таких аукционах настоящим кошмаром. «Дорожные компании доводят до банкротства, ставя их в невыгодные условия. В заказы забиты старые материалы по старым ценам и ГОСТам, но они не имеют ничего общего с реальностью, – утверждает он, – ни в одной стране мира цену на ремонт или строительство дорог не определяет заказчик, только подрядчик называет стоимость, согласно которой формируются заказы. В России же все делается наоборот».

«Сегодня ремонтом дорог часто занимаются компании, которые выиграли конкурс благодаря 50-процентному демпингу. Они используют дешевые материалы, о долговечности в данном случае говорить не приходится», – сетует Юрий Агафонов.

Более того, он признает, что в нынешних условиях, когда многие заводы по производству битума перестали отпускать продукцию на условиях предоплаты, многие добросовестные предприятия дорожной отрасли будут вынуждены покупать битум худшего качества. «Это не их вина. В нынешних условиях наши дорожники работают без аванса и у них попросту нет оборотных средств, чтобы заплатить за битум», – говорит Агафонов.

По его данным, демпинг при проведении городских торгов в прошлом году составил 57%. На строительство у дорожников фактически остается 30%, чего явно недостаточно для качественного выполнения работ. Нередко на конкурс попадают не прошедшие экспертизу проекты, что приводит к удорожанию сметы в процессе строительства. Из-за этого дорожные компании нередко становятся банкротами и бросают проекты.

Нетающий айсберг

Дорожная отрасль страны в целом пребывает в катастрофическом состоянии, и этот развал носит системный характер. На «вершину айсберга» неоднократно указывал президент России Дмитрий Медведев. Он возмущен тем, что при невысоком качестве самого строительства дорожники укладывают асфальт по завышенным в разы расценкам.

При этом разница стоимости строительства одного километра трассы по России может достигать двадцатикратного размера. Например, километр трассы Усть-Луга – Великий Новгород стоит 190 млн рублей, дороги в Сочи – 2 млрд, а в Москве – уже 8 млрд рублей. «Это ж все-таки не на Луне строят», – разгневан президент. Конечно, внимание главы государства к многочисленным проблемам отрасли еще не означает, что Россия вступает в светлую эпоху хайвеев, но у граждан появляются реальные надежды на то, что неэффективная система отношений между государством – заказчиком работ и бизнесом – подрядчиком будет реформирована.

Аналитики Сбербанка замечают, что отечественные дорожники часто используют более дешевые материалы и низкоквалифицированную рабочую силу. При этом прокладка дорог обходится ощутимо дороже, чем в развитых странах. Так, стоимость строительства узких двухполосных дорог в России оказалась на 21% выше американских и шведских аналогов, а четырехполосных – на 52%.

Кирилл Иванов уверен, что все сравнения России и стран Запада изначально некорректны, так как нагрузка на иностранные дороги значительно меньше. Так, по дорогам Финляндии ездят всего 2,4 млн автомобилей – именно столько зарегистрировано в одном только Петербурге. По его словам, виновниками колейности и ям – двух главных бед российского бездорожья – являются интенсивное движение и повсеместное использование шипов. Однако в том же Китае дороги хорошего качества, а интенсивность их использования явно не меньше.

Подходы к ремонту и эксплуатации дорог в разных странах различны, но цель одна – средства должны вкладываться не только в сохранение существующих трасс, но и в развитие транспортной инфраструктуры. Эта проблема широко известна и получила отражение в высказываниях официальных лиц.

Так, по данным ГК «Российские автомобильные дороги», Россия в два-три раза отстает от развитых стран по протяженности и плотности дорожной сети. Чтобы исправить ситуацию, одного признания проблемы недостаточно. Для развития дорожной сети страны наряду с привлечением средств из государственного бюджета необходимо создать механизмы привлечения бизнеса в крупные инфраструктурные проекты. Это может быть сделано как на основе государственно-частного партнерства, так и посредством инфраструктурных облигаций.

Чиновники высшего уровня говорят об этом часто, однако примеров подобного сотрудничества немного. В Петербурге на условиях концессии планировалось построить Западный скоростной диаметр, но планам городского правительства помешал кризис. В итоге от концессионного соглашения с компанией «Невский меридиан» при участии в нем инжиниринговой корпорации «Трансстрой» и предприятия «Мостоотряд №19» решено было отказаться. В марте 2010 года правительство РФ приняло решение предоставить под ЗСД госгарантии по облигационным займам на сумму 25 млрд рублей на срок до 20 лет.

Две дорожные концессии уже находятся в стадии реализации. Первый проект – строительство и эксплуатация платной трассы, которая должна пройти в обход подмосковного города Одинцово. Второй концессионный проект предусматривает строительство первого участка платной дороги Москва – Санкт-Петербург.

По мнению участников рынка, чтобы заинтересовать бизнес в строительстве дорог, а также сократить расходы на реализацию проектов, необходимо отказаться от устаревших подходов. Не секрет, что при прокладке обычной дороги в Северной столице в смету закладываются расходы на перекладку инженерных сетей. Если новая или реконструируемая магистраль пролегает в городской черте, то затраты на перенос труб, кабелей, объектов энергообеспечения достигают 30% от общей стоимости работ. Убираем из бюджетной статьи эти расходы (изначально в смету строительства дорожного полотна затраты на перенос сетей входить не должны) – и дороги уже не кажутся слишком дорогими.

Научность и обоснованность

Чтобы изменить положение вещей в отрасли, государству необходимо принять ряд важных решений. Первоочередная задача – в кратчайшие сроки создать новый государственный стандарт на битум. В России есть технологии, позволяющие строить дороги, которые могут 10 лет обходиться без капитального ремонта, уверяет Татьяна Худякова. Кроме того, считает она, государству следует поощрять исследования отечественных ученых в области совершенствования дорожного покрытия. Инновации в этой сфере оборачиваются значительной экономией бюджетных средств.

Кроме того, отмечают эксперты, необходимо серьезно пересмотреть федеральный закон №94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». «Мы ратуем за то, чтобы вернуться к системе открытых конкурсов с предквалификационным отбором и обоснованием понижения цены, – рассказывает Юрий Агафонов. – Прежде чем допускать компанию к конкурсу, членам тендерной комиссии хорошо бы знать, какой техникой и какими ресурсами обладает предприятие, пытающееся подать заявку на конкурс».

«По моему глубокому убеждению, госрегулирование в дорожной отрасли должно быть полностью отменено. Государство, выступая в роли заказчика, утверждает минимальные расценки на строительство дорог, а цены на материалы формируются в стихии свободного рынка», – говорит Кирилл Иванов.

Еще одна мера, призванная вывести отечественную дорожную отрасль из тупика, вскоре воплотится на федеральном уровне. Министерство транспорта России выступило с инициативой, согласно которой компании – строители автодорог будут отвечать за их содержание в течение 12 лет. По словам министра транспорта Игоря Левитина, качество российских дорог будет оцениваться по европейским стандартам.

Отметим, что сегодня в Северной столице на гарантии находятся несколько сотен объектов дорожного хозяйства. Срок гарантийного ремонта полотна обычно составляет семь лет. То есть в течение этого времени строители должны за свой счет проводить необходимый ремонт. Если гарантийный срок будет повышен до 12 лет, качество дорожных работ от этого только выиграет.

Любопытно, что в Петербурге ремонтом и содержанием магистралей занимаются разные структуры – частники обновляют покрытие, а государственные унитарные дорожные специализированные предприятия (ГУДСП) латают дыры. При этом реформу ГУДСП власти планировали осуществить с начала 2000-х годов. За это время прошел процесс объединения – из 20 госпредприятий в Петербурге осталось восемь. Конечной целью было акционирование унитарных предприятий. Однако дальнейшая реформа оказалась затруднена из-за того, что в РФ в среднем на содержание региональных дорог выделяется 15% нормативных средств. Коммерческая структура в таких условиях работать не сможет.

Становится понятно, что при хроническом недофинансировании содержания дорог со стороны государства качественный асфальт без ям и выбоин может появиться лишь в том случае, если заказчик сможет обеспечить прозрачную процедуру выбора подрядчика. Главными критериями этого выбора должны стать качество работ и полноценное гарантийное обслуживание.

Наряду с привлечением средств частных инвесторов региональным властям следует повысить эффективность собственных вложений. Это становится очевидным в перспективе посткризисной консервативной бюджетной политики. Этого можно добиться, используя уже применяемые в ряде западных стран модели.

Муниципальные власти должны взять на себя расходы на подготовку территории к дорожному строительству, а также выбирать дорожно-строительную компанию. В таких условиях муниципалы будут заинтересованы в том, чтобы найти качественного исполнителя работ, после которого территорию не придется готовить заново за собственные средства. При этом дорожники занимаются исключительно строительством качественного полотна, а не привлекают сторонние организации к решению комплексных проблем, связанных с перекладкой сетей. От этого выигрывает качество асфальта, а смета на строительство становится прозрачной. Одновременно снижается стоимость прокладки дороги.

В России такой путь возможен, но лишь в будущем. Пока муниципалитетам не хватает средств и на гораздо менее емкие задачи. Выделение отдельной строки в бюджете на подготовку территорий потребует административной реформы, суть которой сводится к изменению принципов формирования местной казны.

На сегодняшний день налицо замкнутый круг – крайне неразвитая инженерная и дорожная инфраструктура мешает экономическому развитию регионов и росту инвестиций. Но у муниципалитетов нет средств на новые дороги из-за слабости местной экономики, «наполняющей» бюджет. Экономика же не может развиваться без благодатной почвы, состоящей из дорог и других необходимых коммуникаций. Именно поэтому Россия по-прежнему живет в условиях «лунных» цен на дороги и «лунных» дорог, для проезда по которым нам вскоре понадобятся луноходы.     

Санкт-Петербург