Проблема "2006"

Ольга Шадрина
6 декабря 2004, 00:00
  Сибирь

Владимир Путин официально отказался от идеи назначать мэров городов и глав муниципальных образований. У государственной власти есть иные инструменты для руководства демократией на местах

Иной поворот дела потребовал бы от президента дальнейшей инициативы вносить изменения в основной закон. В этом случае в Конституции необходимо было бы прямо указать, что теперь поселковые и сельские советы, администрации - еще одно звено государственной власти. Ведь всем ясно, что новую систему избрания губернаторов, которую предложил президент, выборами можно назвать весьма условно. Точно так же "выбирается" председатель правительства, когда глава государства предлагает кандидатуру депутатам Государственной Думы, а они ее утверждают. И никто не называет эту процедуру выборами главы правительства.

Кстати, по поводу новой системы избрания представителям администрации президента теперь нужно объясняться с международными организациями, в частности с Советом Европы. Приходится пояснять, что Россия по-прежнему стоит на принципах демократического государства. Иной статус местного самоуправления и вовсе бы нарушил баланс на международной арене. Тем более что нами подписана Европейская хартия о местном самоуправлении. Муниципалитеты, а точнее всенародно избранные главы муниципальных образований останутся гарантами соблюдения Россией международных демократических принципов. Но не обладая достаточными финансовыми ресурсами, они так или иначе будут фактически вписаны в систему государственной власти.

С 1 января 2006 года в силу должен вступить в полном объеме Федеральный закон (ФЗ) 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", принятый 6 октября 2003 года.

Поступь нового закона

Главная задача закона 2003 года - реформирование системы местного самоуправления. По большому счету, это будет заключительный этап общероссийской административной реформы. Новый закон, по мысли его авторов, создаст двухуровневую систему органов местного самоуправления (муниципальное образование и поселение), выстроит прозрачную структуру межбюджетных отношений (между муниципальными образованиями (районами) и субъектами, между муниципальными образованиями (районами) и федеральным центром). Кроме того, будут сформированы предпосылки для экономического развития российских территорий. Как и любая реформа, изменение системы органов местного самоуправления должно происходить поэтапно.

В частности, до 1 января 2005 года должны быть установлены статус (городское, сельское, округ, район) и границы муниципальных образований. До 31 марта будущего года должна быть определена дата выборов в местные советы и глав муниципальных образований, и до 1 ноября эти выборы обязаны состояться. Кроме того, в срок до 1 января 2006 года решаются вопросы собственности и права, муниципалитеты получают свое имущество, субъекты Федерации - свое, согласно новым требованиям законов. То есть теоретически это небольшая революция за два года, один из которых уже остался позади.

Старты и финиши

В этом году на административную реформу активно работали все уровни власти. Президент разъяснял и разъясняет суть происходящего на российском и международном уровнях. Его основная мысль - в стране создается "сбалансированная система власти, которая не нарушает принципов демократического устройства общества", но "такая система организации власти позволит лучше решать проблемы, перед которыми стоит Россия".

Государственная Дума, в свою очередь, рассматривает сотни поправок к закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Свои замечания к новому, еще не вступившему в силу закону, Госдуме адресуют и администрация президента, и регионы. Например, от Сибири пришло предложение поправить статью, касающуюся принципов территориальной организации местного самоуправления. "Сложность реализации 11-й статьи Федерального закона 131, - поясняет суть замечания заместитель председателя исполнительного комитета Межрегиональной ассоциации "Сибирское соглашение" Валерий Лисица, - состоит в том, что определены слишком жесткие правила в установлении границ муниципальных образований. Законодателями не учтена специфика субъектов РФ. В Эвенкии, например, невозможно установить районный центр, до которого можно было бы добраться в течение дня, то есть нарушается обозначенный законом критерий доступности. В Кемеровской области в составе единого муниципального образования находятся города Гурьевск и Салаир, имеющие общую инфраструктуру. По новому Федеральному закону необходимо их разделить". И подобных ситуаций в Сибирском федеральном округе довольно много. Депутатам Государственной Думы в этой части предлагается ввести категорию "поселение". И это, конечно, не единственное замечание.

Пока не решен один из основных для всех уровней власти вопросов - разграничение собственности между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Хотя нормативно-правовая база на этот счет должна быть сформирована до 1 января 2005 года.

Недостаточно четко прописано в законе понятие "средства самообложения граждан": добровольные отчисления или вид налога (статья 56 ФЗ 131).

И еще целый ряд замечаний, которые, по словам Валерия Лисицы, к существенным изменениям закона не приведут, но оставить без внимания эти огрехи сегодня нельзя. В результате, видя такую активность вокруг нового закона, который еще и в силу не вступил, главы муниципальных образований пока не спешат комментировать грядущие перемены. А часть субъектов Федерации в 2006 году предлагают не финишировать, а только стартовать и годом-двумя позже начать жить по новому закону о местном самоуправлении. Тем более что сегодня не все субъекты Федерации готовы к построению новой системы власти на местном уровне.

Первые и отстающие

По официальной информации Министерства экономического развития и торговли РФ (на октябрь 2004 года), все готово для реализации ФЗ 131 только в Уральском федеральном округе. В Сибирском федеральном округе ситуация неоднозначна. Например, в Республике Хакасия и Кемеровской области пока в структуре исполнительного органа власти субъекта нет подразделения, ответственного за реализацию Федерального закона. Региональная программа или план по реализации закона о местном самоуправлении, по информации министерства, отсутствует в Омской области и Усть-Ордынском Бурятском автономном округе.

В Республике Алтай, Алтайском крае, Новосибирской, Читинской областях установлены границы муниципальных образований и идет наделение статусом городского и сельского поселений. Кроме того, в Республике Алтай поселения и муниципальные районы наделены собственностью, уже проведена работа по передаче объектов собственности субъекта Федерации муниципальным образованиям.

В Республике Хакасия, Алтайском, Красноярском краях, Кемеровской, Новосибирской, Читинской областях, Агинском Бурятском и Эвенкийском автономных округах тем временем идет активная работа по приведению законов и других нормативных правовых актов в соответствие с ФЗ 131.

Проведены выборы в органы местного самоуправления в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе, Читинской, Новосибирской областях, Алтайском крае. "Сегодня мы вынуждены идти впереди остальных, - поясняет заместитель председателя краевого Совета народных депутатов Алтайского края Борис Ларин. - Главным образом это связано с окончанием сроков полномочий органов местного самоуправления". Аналогичная ситуация и в других регионах-"передовиках".

Статистику выполнения плана по переходу к новой модели организации местного самоуправления во многом определяет прежнее (сложившееся по закону 1995 года) положение дел в регионах. Поскольку прежний закон на уровне государства не устанавливал четкой структуры местной власти, руководители каждого региона по сути дела фантазировали на заданную тему.

В частности, Республика Хакасия, по словам ее главы Алексея Лебедя, 4 года назад жила именно по этой, теперь установленной новым законом, системе местного самоуправления. "Она нам показалась неэффективной, - дает свою оценку Алексей Лебедь. - В республике было 96 муниципальных образований, администрации которых не знали, что делать с собственностью, жилищно-коммунальным хозяйством, здравоохранением, образованием. Ниже районного уровня, с моей точки зрения, довольно сложно создать команду грамотных управленцев не только в Хакасии, но и в любом регионе страны. Потому мы пошли на укрупнение территорий до районов и городов".

В Новосибирской области существовала одноуровневая модель местного самоуправления. Районами руководили территориальные органы государственной власти, главы которых назначались губернатором. Муниципальные образования фактически были подчинены районным администрациям.

"Новосибирская область живет в режиме нового закона с 1996 года, - комментирует председатель Новосибирского областного Совета Виктор Леонов. - Поскольку старый закон позволял иметь только один уровень, единственное отличие - у нас органы местного самоуправления были на уровне поселений. Второй ступенью явились территориальные органы государственной власти. На мой взгляд, новый закон подтвердил нашу двухуровневую модель территориального управления".

В Красноярском крае уверены, что еще 10 лет назад они внимательнее всех в России прочитали положения основного закона страны. И создали на своей территории именно ту модель, к которой сегодня идет вся страна. "Если теперь многие субъекты Федерации создают с нуля органы местного самоуправления, - говорит на этот счет депутат Законодательного Собрания Красноярского края Алексей Клешко, - то у нас на сегодня в крае более 500 органов местного самоуправления. Они включают в себя как поселенческий уровень, так и уровень районов и городов. И с этой точки зрения у нас ожидается не столь крупномасштабное реформирование, как это происходит в других регионах".

Между тем, в Иркутской и Омской областях местное самоуправление было на уровне районов и региональных столиц. Так что у них количество муниципальных образований вырастет в несколько раз: в Омской области - с 33 до 424, в Иркутской - с 37 до 400.

Потому на вопрос о готовности своего региона к реформе системы местного самоуправления губернатор Иркутской области Борис Говорин отвечает: "Трудный вопрос. У меня есть не только теоретические, но и практические знания управления муниципальным образованием. Я был мэром Иркутска, и мне многое понятно. Я убежден, и я уже высказывал свою точку зрения на заседании Государственного Совета: общество к этому не готово".

Если говорить о моделях, которые существовали в России по закону 1995 года, то в 42 регионах был использован лишь территориальный принцип организации муниципальных образований (то есть только в городах областного подчинения и районах). В 13 - поселенческий принцип. В 33 субъектах Федерации фактически существовала двухуровневая модель. Но аналитики говорят, что в большинстве из них не были решены вопросы разграничения источников доходов местных бюджетов, объектов муниципальной собственности, вопросов местного значения между муниципальными образованиями различных типов. Закон, принятый в 2003 году, по мнению его авторов, в том числе решает и эти вопросы.

Бюджетный вопрос

Вопрос межбюджетных отношений в этой реформе, пожалуй, самый главный. Логика понятна и проста: у кого есть деньги, тому и руководить. С этой точки зрения сегодня только 3-5% муниципальных образований России можно считать властью на местах. В одном из своих выступлений первый заместитель председателя комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ Гаджимет Сафаралиев говорил: "Финансовое положение 97% российских муниципальных образований находится в глубоком кризисе. Местные бюджеты, скорее, напоминают ведомости на выдачу зарплаты бюджетникам, а на развитие и инвестиции средств у них просто не остается".

Губернатор Иркутской области Борис Говорин, оценивая нынешнее финансовое положение системы местного самоуправления, приводит такие данные: "Сегодня у нас 37 муниципальных образований, из них 33 остро нуждаются в дотациях, поскольку 13 территорий в рубле расходов имеют от 5 до 50 копеек своих собственных средств".

Закон от 6 октября 2003 года предполагает перемены в межбюджетных отношениях. За муниципалитетами, согласно поправкам, внесенным в Бюджетный и Налоговый кодексы, закрепляются налог на доходы физических лиц, на имущество физических лиц, вмененный, земельный, сельскохозяйственный. Кроме того, за ними остается право устанавливать местные налоги и сборы, на добровольной основе (средства самообложения) привлекать деньги местного населения на решение тех или иных проблем муниципального уровня. По оценке члена Совета Федерации РФ Вячеслава Новикова, который, в свою очередь, ссылается на расчеты Министерства финансов РФ, "федеральный центр изъял из системы местного самоуправления около 100 млрд рублей некомпенсируемых доходов". Это неминуемо скажется на его эффективности.

"Мы считаем ошибочным, - комментирует поправки к Бюджетному и Налоговому кодексам Борис Ларин, - что из собственных доходов местного самоуправления изъяты налоги, которые стимулировали бы глав муниципалитетов к серьезной экономической работе. Например, убрано 2% налога на прибыль. Нет в доходах муниципалитетов налога с продаж. За бюджетами городских и сельских поселений закрепляется 100% земельного налога и 100% налога на имущество физических лиц. Конечно, это никоим образом серьезно не влияет на формирование собственной доходной базы этих бюджетов".

Что касается такой статьи дохода, как налог на имущество физических лиц, то население старается его не платить. Даже на уровне муниципалитетов этот налог не считают серьезной статьей доходов. К земельному налогу тоже отношение весьма скептическое. Министр государственно-правового развития правительства Омской области Александр Бутаков приводит такую статистику: "Сегодня в стране существует проблема оформления права собственности на землю. Я почти уверен, что в 90% случаев это право не оформлено, поскольку такая процедура предполагает государственную регистрацию в Учреждении Юстиции, а значит, определенные финансовые и временные затраты. Если же право собственности на землю не оформлено, значит, и земельный налог муниципалитету не перечисляется".

Кстати, если говорить о финансовых затратах на оформление права собственности на землю, то в большинстве случаев у жителей села элементарно нет денег на прохождение процедуры оформления (от 2 тыс. рублей и более). Так что местным властям просто-напросто приходится закрывать глаза на существование земельного налога.

В 2003 году, выступая на парламентских слушаниях, где речь шла о проекте Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", руководитель департамента бюджетной политики Министерства финансов РФ Алексей Лавров сказал следующее: "Наши расчеты показывают, что благодаря регулирующим налогам и финансовой помощи общая дотационность муниципальных образований составит 80%. Но это только благодаря тому, что сейчас на муниципалитеты возложено огромное количество не свойственных им государственных обязательств, начиная от заработной платы до предоставления льгот и выплат различных пособий".

И так же власть на местах, в селах, поселках городах, районах в большей степени оказывается номинальной. Хотя оптимисты предполагают, что налоги - дело наживное, достаточно к власти в муниципальном образовании прийти инициативному, грамотному руководителю. И тогда муниципалитеты, взяв старт с низких финансовых показателей, за счет своей инициативы и русской смекалки постепенно научатся сами зарабатывать деньги.

Руководящее кресло

Вопрос в том, кто сегодня у власти в системе местного самоуправления и кто придет на смену. В Алтайском крае в марте 2004 года состоялась избирательная кампания по выборам в органы местного самоуправления. Подводя ее итоги, в краевом Совете депутатов корректно говорят, что вновь пришедшие депутаты местных советов и главы поселковых администраций (состав сменился приблизительно на 50%) нуждаются в серьезной помощи в плане получения знаний по основам функционирования местного самоуправления.

Сибирская академия государственной службы (СибАГС) по итогам своей исследовательской работы утверждает, что 30% госслужащих, 20% муниципальных служащих имеют стаж работы свыше 15 лет, то есть образование получали в другой стране. При этом высшее образование имеют 77% государственных и муниципальных чиновников. По состоянию на 2002 год, более половины, а точнее 55% общего числа лиц, занимавших муниципальную должность в округе, имели образование педагогического, сельскохозяйственного, технического профиля, и средний возраст их был в пределах 43 лет. "Сельская интеллигенция преимущественно была сформирована в советское время за счет системы распределения выпускников вузов, - комментирует цифры ректор СибАГС Евгений Бойко. - Часть уехала, часть осталась. Сейчас есть реальная угроза того, что к моменту, когда начнется формирование местных администраций, в сельских, поселковых муниципалитетах не окажется квалифицированных кадров".

Большинство тех, кто сегодня руководит муниципальными и территориальными образованиями, по мнению аналитиков СибАГС, тоже не смогут соответствовать требованиям времени. Поскольку в условиях стремительно меняющегося российского законодательства государственные и муниципальные служащие попадают на курсы повышения квалификации только один раз в 17 лет (законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусмотрено не реже одного раза в 5 лет, "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" - один раз в 3 года).

Глав регионов эта ситуация всерьез беспокоит. Борис Говорин на этот счет замечает: "Одна из основных проблем предстоящей реформы системы местного самоуправления - отсутствие кадрового потенциала. К сожалению, у нас низкий уровень подготовки муниципальных служащих, специалистов муниципального управления. Мы почему-то прекрасно понимаем, что для того, чтобы управлять цехом или заводом, человек должен иметь какую-то профессиональную подготовку, получить базовое образование, дорасти, что называется, до того или иного уровня власти. А здесь получается, что можно управлять территорией, вообще придя без подготовки, ниоткуда. Конечно, все это вызывает очень серьезные проблемы на местах".

Виктор Леонов акцентирует внимание на этой проблеме с другой точки зрения: "Безусловно, мы будем заниматься обучением избранных населением глав и депутатов. Но главная проблема состоит в том, что очень высока вероятность постоянной ротации кадров как на высшей, так и на более низшей ступенях муниципального управления. Всем известна русская привычка менять команду. Мы можем просто не успеть".

По законам системы

Не случайно многие российские регионы, как только зашла речь об изменении системы избрания глав регионов, а кроме того, о коренном изменении межбюджетных отношений, стали предлагать вписать в систему государственной власти, как бы это ни парадоксально звучало, и органы местного самоуправления. В частности, инициатива распространить вертикаль власти на муниципальный уровень была направлена в Государственную Думу от Законодательного Собрания Омской области.

Это было не что иное, как трезвая оценка складывающейся ситуации, в частности будущих налоговых поступлений в бюджет и расходов муниципальных образований и субъектов Федерации. По итогам первого квартала текущего года только 6 территорий страны имели профицитный бюджет: Москва, Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, Чукотский автономные округа и Республика Саха (Якутия). Изменение межбюджетных отношений повлечет за собой дальнейшее сокращение так называемых свободных, то есть не предназначенных для выплаты заработной платы или компенсации льгот, средств в бюджетах субъектов Федерации. А значит, муниципальным образованиям вряд ли придется рассчитывать на серьезную поддержку со стороны регионов.

Ожидать экономического чуда от того или иного населенного пункта, если это, конечно, не крупный деловой центр, тоже не приходится. К этому не располагают сегодня ни существующая налоговая политика, ни кадровый потенциал местных органов власти, как бы это обидно ни звучало. Так что в любом случае местное самоуправление будет зависеть целиком и полностью от органов государственной власти. Данью демократии останутся лишь формулировки нового закона 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Юридическое подчинение заменено экономическим, и в этом отношении никаких перемен не было, и вряд ли они случатся в обозримом будущем.