Держи карман

Тема недели
Москва, 06.09.2010
«Эксперт Сибирь» №35 (279)
Минрегионразвития обнародовало данные очередного мониторинга эффективности госуправления в регионах. Закоренелым «двоечникам» это может грозить неприятными оргвыводами

Обнародованные данные ежегодного мониторинга эффективности государственного управления в субъектах федерации, проводимого Министерством регионального развития РФ, вызвали острую реакцию правительства и широкий резонанс в прессе. По данным ведомства, объем «разбазаривания» бюджетных ресурсов регионами России в 2009 году составил порядка 415 млрд рублей, что заметно превышает заявленный дефицит региональных бюджетов на следующий год (в совокупности — 382 млрд рублей). Фактически данные доклада дают правительству повод наказать особо провинившихся рублем, сократив уровень федеральных трансфертов.

Минфин уже предложил в 2011 году сократить бюджетное кредитование территорий почти втрое — до 54,1 млрд рублей (против 140 млрд рублей, заложенных в бюджете-2010). Предполагается, что нехватку средств регионы должны пополнять из негосударственных источников (главным образом — за счет банковских кредитов, выпуска ценных бумаг и продажи акций). Теперь у министерского лобби появился мощный аргумент в поддержку этой позиции.

Сибирские регионы отмечены как в лидерах, так и в аутсайдерах министерского рейтинга — по разным направлениям. В рейтинге общей эффективности расходов регионов наиболее сильны позиции Томской области и Республики Алтай. Оба региона в 2007–2009 годах стабильно удерживали долю неэффективных расходов на уровне ниже среднероссийского и по этому показателю входят в первую двадцатку субъектов федерации. Правда, до показателей лидера — Тюменской области — им еще далеко. Зато тот факт, что Новосибирская область, при относительно неплохом общем уровне эффективности, не смогла улучшить своего результата за 2008–2009 годы, говорит не в ее пользу. В этом смысле Кузбасс, занимающий следующую после Новосибирска позицию в общероссийском рейтинге, добился более впечатляющих результатов, сократив неэффективные расходы за три года более чем на треть.

Крайне неблагоприятно складывается положение дел у аутсайдеров: Забайкальский край, Иркутская область и Республика Тыва не только показывают худшие результаты среди регионов СФО (и даже в общероссийском рейтинге они располагаются ближе к концу списка), но и практически не улучшили своего результата за 2007–2009 годы.

Нездоровые финансы

В рейтинге эффективности расходов на здравоохранение совсем другие лидеры. Наименьшую долю неэффективных бюджетных расходов в этой сфере имеют Томская область, республики Алтай и Хакасия, Красноярский край. Омская область, единственная из всех сибирских регионов, показывает положительную динамику эффективности расходов на здравоохранение. На диаграмме, где представлены данные также за 2008 год, отчетливо видно, как «лихорадило» региональные бюджеты в течение последних трех лет в части затрат на медицину.

Одна из причин таких резких колебаний эффективности — недостаточно четко выстроенная структура этих расходов. Оценивая эффективность государственного управления в здравоохранении, Минрегионразвития подсчитывает количество лечебных учреждений, не менее 70% финансирования получающих через систему обязательного медицинского страхования (ОМС); анализирует подушевые расходы в системе гарантированной медпомощи и наличие в ней дефицита средств; оценивает долю лечебных учреждений, применяющих в работе стандарты медпомощи и использующих новую отраслевую систему оплаты труда. По данным министерства, основными проблемами при оптимизации бюджетных расходов на здравоохранение в регионах являются избыточная численность персонала, особенно вспомогательного (в 2009 году — 62% всех неэффективных расходов по этому направлению, в 2007-м — 52,2%). Аналитики Минрегионразвития предположили, что это обусловлено назначением на соответствующие должности граждан, оставшихся без работы из-за кризиса. Зато в тех регионах, где практикуется передача на аутсорсинг немедицинских функций (в том числе названы Томская область и Красноярский край), отмечается снижение численности прочего персонала и снижение неэффективных расходов.

В то же время, признают авторы доклада, низкая доля неэффективных расходов у целого ряда российских регионов, прежде всего из числа национальных республик, свидетельствует вовсе не о высокой их эффективности, а о практически полном отсутствии медицинских услуг.

Наука экономить

По эффективности расходов на образование безусловным лидером не только в СФО, но и в целом по стране является Кемеровская область, которой удалось свести неэффективные расходы к нулю. Неплохие позиции у Томской и Омской областей, Красноярского края, Бурятии и Хакасии. Алтайский край, заметно продвинувшись в деле оптимизации расходов в 2008 году, в кризисном сезоне немного отыграл назад. Иркутяне после резкого всплеска 2008 года вернулись на позиции 2007 года — во второй половине общероссийского рейтинга.

Анализируя эффективность бюджетных расходов в сфере образования, Минрегионразвития оценивает степень проникновения в региональную систему образования нормативного подушевого финансирования; долю образовательных учреждений, внедривших новую отраслевую систему оплаты труда с определенными параметрами базовой и стимулирующей частей зарплатного фонда; наличие и активное использование региональных регламентов работы органов самоуправления общеобразовательных учреждений.

Основной проблемой при оптимизации расходов на образование авторы доклада считают несбалансированность кадровых ресурсов (показатель соотношения «учитель / прочий персонал» в среднем по России в два раза отстает от общеевропейского норматива, при этом за 2009 год расходы на прочий персонал возросли на 16% — очевидно, в связи с необходимостью трудоустроить безработных граждан). Выход в министерстве видят в передаче на аутсорсинг неключевых для образовательных учреждений функций (например, организации питания учащихся, обслуживания зданий и оборудования). Именно это удалось сделать в Кемеровской области.

Утечка средств

Жилищно-коммунальное хозяйство в 2009 году в очередной раз подтвердило свою репутацию «черной дыры». Несмотря на целевые федеральные трансферты, доля расходов консолидированных бюджетов регионов на ЖКХ в прошлом году сократилась на 16,5% — до 853,4 млрд рублей,  обращают внимание авторы доклада. Общее снижение расходов на отрасль повлекло и снижение объемов капитальных затрат — на 23%, до 326,6 млрд, что в условиях 60-процентного износа коммунальной инфраструктуры не может внушать оптимизма. В результате за год доля утечек и неучтенного расхода воды возросла в целом по России до 20% (против 19% годом ранее), доля потерь тепловой энергии — до 10% (в 2008-м — 9,6%). При этом в отдельных регионах ситуация во много раз хуже.

В качестве критериев оценки эффективности в жилищно-коммунальной сфере Минрегионразвития рассматривает формирование благоприятных условий для образования и деятельности ТСЖ, создание условий для развития конкуренции в отрасли и привлечения в отрасль средств частных инвесторов. Оценивая эффективность управления в сфере ЖКХ, авторы доклада разделили субъекты РФ на четыре группы. К наиболее прогрессивной группе регионов, где финансовое состояние отрасли улучшается, сокращаются дотации предприятиям ЖКХ, введена монетизация льгот населению, Минрегионразвития  отнес только три сибирские территории — Алтайский край, Омскую область и Республику Алтай. Новосибирская область и Забайкальский край, несмотря на неплохие позиции, отнесены к стагнирующей группе — дотирование отрасли там сокращается, но при этом доля убыточных предприятий ЖКХ остается на высоком уровне, реформы реализуются не в полном объеме.

Остальные сибирские территории входят в наиболее многочисленную группу депрессивных регионов, в которых год от года нарастает доля убыточных предприятий ЖКХ и увеличиваются коммунальные дотации. Например, в Тыве 89% предприятий ЖКХ завершили 2009 год с отрицательным финансовым результатом. В то же время авторы доклада обращают внимание, что в ряде дальневосточных регионов и районах Крайнего Севера высокая доля неэффективных расходов обусловлена природно-климатическими условиями и солидным уровнем затратности в сфере ЖКХ. Соответственно, уровень возмещения затрат населением значительно ниже среднероссийского, и требовать от них достижения даже средних показателей эффективности не приходится.

Неоптимальное управление

Государственное управление в структуре бюджетных расходов — не самая большая статья, но ее имиджевое значение — одно из самых высоких, поэтому и внимание проверяющих из Минрегионразвития к этой сфере особое. Так, авторы доклада обращают внимание, что несмотря на четырехпроцентное снижение численности госслужащих в 2009 году, расходы на фонд заработной платы чиновников увеличились на 6%. В итоге неэффективные расходы в сфере госуправления практически не изменились и составили 83,1 млрд рублей, или 1,3% от общих расходов консолидированных бюджетов регионов. Одним из последствий такой политики стало снижение рейтинга региональных руководителей у местного населения. В среднем по России оценка эффективности деятельности местных лидеров составила всего 41%.

Из сибирских территорий эффективность расходов в сфере государственного и муниципального управления выше среднероссийского уровня в 2009 году демонстрируют только Кузбасс, Алтай, Тыва и Новосибирская область. Интересно, что при этом в обеих национальных республиках показатель количества чиновников на 10 тыс. человек населения зашкаливает за 20. Это один из самых высоких показателей в стране, а Новосибирская область в 2009 году показала отрицательную динамику эффективности расходов на госуправление. То есть у трех регионов из четверки лидеров по этому показателю позиции довольно шаткие.

В число критериев для оценки эффективности расходов в сфере госуправления Минрегионразвития  включило масштабы автономизации бюджетных учреждений, внедрение методов программно-целевого планирования, формирование государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг, сбалансированность отношений между бюджетами разных уровней, информационную открытость местных и региональных органов власти.

Кому пряник, кому кнут

В 2009 году Минрегионразвития впервые оценило не только уровень достигнутой эффективности, но и ее динамику за три года. В целях стимулирования повышения эффективности госуправления законодательство предусматривает материальное поощрение особо отличившихся регионов. В этой связи на дополнительные бюджетные трансферты по итогам 2009 года смогут претендовать две сибирские территории.

Омская область стала безусловным лидером среди 83 регионов РФ по достигнутой динамике эффективности (первое место). Показатели, внесшие основной вклад в общую оценку, — снижение неэффективных расходов в сфере здравоохранения (с 13 до 8%) и образования (с 27 до 16%), перевод всех учреждений здравоохранения на стандарты оказания медпомощи, всех общеобразовательных учреждений — на новую систему оплаты труда. При этом и по уровню эффективности расходов регион входит в первую двадцатку (19-е место).

Кемеровская область заняла в динамическом рейтинге пятое место. При этом общий уровень эффективности этого региона выше, чем Прииртышья (16-е место по РФ). За последние три года кемеровчанам удалось ликвидировать неэффективные расходы в сфере образования, в ЖКХ — снизить их с 38 до 33%; среднесписочное количество работников малых и средних предприятий возросло с 14 до 22%; ликвидирована задолженность бюджета по выполнению обязательств перед гражданами; доля муниципальных образований, предоставляющих льготы в денежной форме, увеличилась с 6 до 68%.

Среди аутсайдеров рейтинга — тоже регионы СФО, и вероятно, губернаторам соответствующих территорий это не облегчит процесса выбивания очередных бюджетных кредитов. Так, Хакасия при среднем уровне эффективности бюджетных расходов (51-е место) по динамике занимает вторую строчку с конца (82-е место из 83 субъектов РФ). За три года в сфере госуправления республики неэффективные расходы возросли с 2,6 до 3,2%, в здравоохранении — с 2,3 до 5,7%, в ЖКХ — с 5,4 до 10,7%. Как результат, оценка населением деятельности республиканского правительства снизилась с 49 до 28%.

Еще хуже выглядит положение Иркутской области (несмотря на 77-е место по динамике, что немного лучше, чем у Хакасии), потому что по уровню эффективности Приангарье занимает пятую строчку с конца (78-е  место из 83). Увеличение неэффективных бюджетных расходов отмечено во всех сферах. В заключение авторы доклада в целях стимулирования внедрения в регионах эффективных методов управления рекомендуют напрямую увязать объемы федеральных трансфертов с «достижением показателей социально-экономического развития регионов и проведением институциональных реформ». Прислушается ли правительство к этим рекомендациям, будет видно уже при формировании федерального бюджета на 2011–2012 годы.    

Новости партнеров

«Эксперт Сибирь»
№35 (279) 6 сентября 2010
Экономика Сибири
Содержание:
Беспроигрышный вариант

Последняя Стратегия развития Сибири составлена таким образом, что может обойтись без дополнительных федеральных вливаний

Реклама