Всепоглощающий ремонт

Сергей Чернышов
15 октября 2012, 00:00
  Сибирь

Образование региональных дорожных фондов, как и ожидалось, привело лишь к увеличению финансирования отрасли. Стратегию управления дорожным строительством поменяли только некоторые регионы

Середина октября — время подводить итоги дорожно-строительного сезона. Поскольку, хотя на ряде объектов асфальт еще будут забрасывать в увеличивающиеся лужи, работы на основных объектах уже закончены. Итоги этого сезона предсказуемы: финансирование дорожной отрасли увеличилось в два раза (до 57 млрд рублей в целом по Сибири). Однако эти деньги позволили лишь поддерживать в пригодном для нормального передвижения транспорта состоянии уже имеющиеся региональные и местные дороги — на новое масштабное строительство автотрасс финансирования, как всегда, не хватило. Но главный вывод в другом. В отрасли так и не произошло институциональных преобразований, из-за чего выросший финансовый поток проходит через те же узкие горловины некачественного управления. На системные реформы, по сути, решились лишь Кузбасс и Тува.

Много, но долго

Особенность этого сезона была в том, что в 2012 году в регионах России после десятилетнего перерыва вновь возродилась система дорожных фондов. Это отдельная строчка в региональном бюджете, на которую субъект федерации обязуется перечислять ряд налогов и акцизов, связанных с транспортом. Как уже писал «Эксперт-Сибирь» (см. «Количество без качества» в «Эксперте-Сибирь» № 18 за 2012 год), важно правильно определять эти изменения. Речь идет не об увеличении региональных бюджетов, а о перераспределении их доходов в пользу дорожного строительства — таковы были требования федерального центра. В результате, например, в Забайкальском крае расходы на дороги в 2012 году в шесть раз превысят прошлогодний показатель, а в Новосибирской и Омской областях, а также Красноярском крае — почти вдвое (см. график 1). А общий объем финансирования отрасли (который мы рассчитали как сумма федеральных и региональных бюджетных обязательств на ремонт и содержание дорог) составил беспрецедентные 57 млрд рублей. Фактически это двукратный рост финансирования по сравнению с 2011 годом.

Вместе с тем система финансирования в большинстве регионов Сибири хоть и стала более предсказуемой (регионы не могут уменьшить расходы на дорожное строительство), в целом осталась прежней. В частности, никуда не делась одна из главных проблем отрасли — задержки с финансированием, когда средства на счета подрядчиков приходят к концу сезона. Что приводит в свою очередь к форсированному строительству, часто сопровождающемуся издержками в качестве. Специализированные органы в регионах по графикам финансирования объектов отчитываются по полугодиям, однако и по имеющейся на начало июля информации можно сказать — большинство объектов в первой половине лета не были нормально профинансированы. Например, один из крупнейших региональных проектов в Восточной Сибири — мост через реку Баргузин в Бурятии — при запланированном объеме финансирования в 2012 году в размере 1,9 млрд рублей к середине лета получил лишь 5 млн рублей. В Хакасии из запланированных на год 998 млн рублей к середине лета дорожники получили лишь 246 миллионов. Такие примеры можно приводить и далее. Показателен пример Томской области (см. график 2) — как и в других регионах, большинство статей расходов к июлю было профинансировано на 20–30%.

Латание дыр

Важна также и структура затрачиваемых средств. Во многих регионах обыватели даже не заметят кратного увеличения финансирования отрасли. И уж точно везде не будет заметно массовое дорожное строительство. Причина — в уже привычном объяснении — «денег хватает только на ремонт». «В Кузбассе увеличение финансирования отрасли произошло только за счет проекта «Строительство дороги I технической категории Кемерово–Ленинск-Кузнецкий». Но средств для капитального и текущего ремонта, реконструкции региональных, муниципальных, сельских дорог, дворовых территорий как не хватало, так хронически и не хватает. Делается три-пять процентов от нормативного ремонта — это капля в море», — говорит директор кемеровского ДСК «Стройдорэкспорт» Сергей Апарин.

Структура финансирования, при которой приоритетом является ремонт, а не новое строительство, не зависит от размеров регионального дорожного фонда. Например, в Республике Алтай и Красноярском крае (объемы дорожных фондов равны, соответственно, 0,7 и 8,9 млрд рублей) на новое дорожное строительство в этом году потрачено лишь около 15–20% всех средств. Правда, кое-где отмечался и «местный колорит». Так, в Томской области было принято решение 15% дорожного фонда отдать муниципалитетам на содержание дорог. «Это было волевое, даже политическое решение. Кроме того, нам удалось на последней встрече с главами муниципалитетов внести критерий «на содержание дорог-«зимников», — говорил в интервью РИА «Новости» недавно назначенный вице-губернатором Томской области Анатолий Рожков.

Таким образом, увеличение финансирования, конечно, состоялось, но для бурного развития дорожной сети необходимы совершенно иные объемы средств. По данным аналитического центра «За безопасность российских дорог», на развитие дорожной сети в России сегодня тратится порядка 1,5% ВВП (около 700 млрд рублей), тогда как в Китае — 3,5%, а в странах Европейского союза — в среднем около 2%. При переносе этих данных цена реальной модернизации дорог макрорегиона будет в разы больше. Например, в Иркутской области — 18,8 млрд рублей (против запланированных на 2012 год 6,5 миллиарда), в Кузбассе — 21,8 млрд рублей (против 5,1 миллиарда в 2012 году), а в Новосибирской области — почти 17 млрд рублей в год против запланированных 9–10 миллиардов.

Это проблема имеет и федеральную компоненту. Созданный ранее региональных федеральный дорожный фонд, по словам министра транспорта РФ Максима Соколова, также имеет приоритет ремонта, а не нового строительства. «К 2014 году мы поставили задачу выйти на 100 процентов финансирования работ по ремонту и содержанию, чтобы уже в 2018 году примерно 80 процентов дорог находились в нормативном состоянии», — сообщил министр в недавнем интервью газете «Ведомости». Кстати, по данным Федерации автовладельцев России (ФАР), в ремонте уже нуждаются даже недавно построенные в Сибири федеральные трассы.

Потенциально хорошо

«В результате можно говорить о том, что образование дорожных фондов — явление положительное лишь потенциально. Многое в их полезности зависит от достаточности, отработанности механизма их сборов и исключения случаев использования властями любого уровня средств фондов не по назначению», — констатирует заведующий кафедрой строительства и эксплуатации дорог Сибирской автодорожной академии Александр Смирнов. Это претензия к системе управления немалыми средствами дорожных фондов. Речь идет не только о непрозрачности распределения средств, но и об устаревших нормативах, отсутствии системной политики дорожного строительства и ремонта и так далее. Например, в СССР дороги строились по нормативам середины прошлого века и предусматривали нагрузку на ось до 6 тонн. Сегодня идет ремонт именно таких дорог, хотя грузовики давно «потяжелели». В результате, по словам заместителя председателя комитета Госдумы РФ по транспорту, бывшего гендиректора иркутского ЗАО «Труд» Сергея Тена, лишь менее половины процента региональных и межмуниципальных дорог могут без каких-либо последствий пропускать транспортные средства с осевой нагрузкой свыше десяти тонн.

В этом смысле показателен пример Кемеровской области. Здесь для управления средствами дорожного фонда было создано специальное подразделение в составе казенного учреждения «Дирекция автомобильных дорог Кузбасса». И это, по мнению участников рынка, дало свой эффект. «Мы видим, что повысилась бюджетная дисциплина. Пока мы не дошли до прозрачности распределения средств — это когда все видят, что поступило и на что потрачено в системе онлайн. Однако система уже стала предсказуемой — если сейчас заключен контракт и деньги отражены в программе Дирекции автомобильных дорог Кузбасса, финансирование данного проекта будет обеспечено», — утверждает Сергей Апарин.

Сам разрушил — сам построю

Обращает на себя внимание и опыт Республики Тыва. Здесь фактически начал реализовываться уникальный план полноценного государственно-частного партнерства в дорожной отрасли. В концессию по реконструкции и ремонту дорог регионального значения здесь в ближайшее время будут переданы участки дороги протяженностью более 500 км (для сравнения — всего в России около 430 км платных дорог) между городами Кызыл, Ак-Довурак и Абаза (Хакасия). При этом плату за проезд будут взимать лишь с владельцев «тяжелого» автотранспорта — владельцы легковых машин будут пользоваться этими трассами бесплатно.

Конкурс на право заключения соответствующего концессионного соглашения был объявлен в августе, а уже 5 октября стали известны его итоги. Консорциум «Тувинские дороги» стал единственным участником конкурса и проявил интерес к проекту правительства Тувы о передаче двух главных дорог региона в концессию. В соответствии с условиями конкурса консорциум должен в срок до 21 января 2013 года представить свои предложения о заключении соглашения», — сообщило тогда правительство республики. Компания-победитель — далеко не случайный участник конкурса. Консорциум «Тувинские дороги» контролируется Evraz Group (в сентябре компания стала полновластным хозяином консорциума, выкупив долю у «Северсталь-Ресурса»), который через компанию «Межегейуголь» владеет лицензией на разработку двух участков Улуг-Хемского угольного бассейна. В этом бассейне сосредоточено 782,5 млн тонн дефицитного для российского рынка угля марки «Ж»; кроме того, участки «Евраза» расположены рядом с Абазой. На фоне непонятных перспектив строительства железной дороги Кызыл–Курагино, автомобильный транспорт — единственный способ доставки угля на «большую землю», а Абаза — ближайшая к месторождению «Евраза» железнодорожная станция.

При этом в Республике Тыва, как и в большинстве регионов России, действуют сезонные ограничения на перевозку больших грузов по дорогам весной. Порядка двух месяцев перевозки угля, таким образом, блокируются. И вхождением в концессию «ЕвразХолдинг» как бы «откупается» от этих запретов, давая знать, что на свои деньги восстановит эту дорогу. Сделка, таким образом, крайне прагматична, но такой способ привлечения частного инвестора в дорожный ремонт видится куда более перспективным, чем предлагаемые сегодня в других регионах системы гарантийных платежей и рассрочек.      

Вглубь и вширь

Грядущий год обещает быть еще более щедрым на бюджетные вливания в дорожную отрасль. Региональные правительства уже отчитываются об увеличении финансирования ремонтов и строек. Так, в Новосибирской области в 2013 году расходы на дорожный фонд вырастут более чем на 2 млрд рублей и приблизятся к отметке 10 миллиардов ежегодно, сообщил министр финансов и налоговой политики региона Виталий Голубенко. А к 2015 году достигнут 12 млрд рублей — это практически европейский показатель уровня финансирования дорожного строительства. Администрация Алтайского края рассчитывает на кратный рост финансирования из федерального дорожного фонда. В 2013–2014 годах Минтранс РФ планирует выделять региону почти по 8 млрд рублей ежегодно на реконструкцию Чуйского тракта и автомобильного обхода Бийска. Власти Тувы в 2013 году увеличат объем дорожного фонда сразу на 40% — до 903 млн рублей. Но заметим, что это скорее не «добрая воля» региональных администраций, а законодательно закрепленная необходимость. Поскольку рост транспортных акцизов и налогов (основных источников пополнения региональных дорожных фондов) — общефедеральная тенденция.

Наконец, вполне возможно, что к следующему дорожно-строительному сезону свои дорожные фонды появятся у муниципалитетов. Такая возможность им дана еще в прошлом году (когда были приняты соответствующие региональные законы), а накануне эту идею актуализировал депутат Госдумы РФ от Иркутской области Сергей Тен. «Какими бы замечательными ни были наши федеральные трассы, если вовремя не ремонтировать, не реконструировать и не строить муниципальные дороги, до федеральных населению вряд ли удастся добраться», — констатирует он. Однако сами муниципалитеты без прямого давления сверху вряд ли образуют у себя такие структуры — в местных бюджетах и сейчас существует масса других недофинансированных статей. И введение «железных» норм для перераспределения части средств в пользу дорожного строительства на местах — явно преждевременное решение.