Проще достроить, чем закопать

Сергей Чернышов
21 октября 2013, 00:00

Особая экономическая зона «Алтайская долина» — яркая иллюстрация того, как непоследовательность государственной инвестполитики отталкивает частный бизнес от действительно прорывных проектов. Теперь в успех проекта верят только самые преданные предприниматели

Фото: Виталий Волобуев

На минувшей неделе ВНИИ гидротехники им. Б.Е. Веденеева из Санкт-Петербурга наконец назвал виновного в том, что озеро в особой экономической зоне (ОЭЗ) «Алтайская долина» в Республике Алтай протекает. «Причина возникновения фильтрации – нарушения, допущенные на начальном этапе строительства, технического регламента ведения работ», - сообщалось в официальном пресс-релизе ОАО «РосОЭЗ». Пресс-секретарь ОАО «РосОЭЗ» Андрей Городов подчеркнул, что речь идет о начальном этапе строительства всего озера, который выполняла подрядная организация «Мегаполис», а не новосибирское ОАО «Сибмост», с мая 2012 года – генеральный подрядчик строительства этого объекта. Они носят, уточнили в управляющей всеми особыми зонами в стране компании, «локальный характер», что «позволяет провести работы по устранению протечек до конца текущего года». Восстановительные работы теперь проводит именно «Сибмост», с учетом рекомендаций упомянутого выше профильного института.

Таким образом, центральный объект «Алтайской долины» — искусственное озеро, которое с помпой заполнили в конце прошлого года (и с тех пор искали причину протечек), примет туристов в лучшем случае летом 2014 года. А весь проект, который обещал прорыв в туристической отрасли Республики Алтай и на который (с сопутствующими объектами) за пять лет потрачено уже более пяти миллиардов только бюджетных рублей, по-прежнему пробуксовывает.

На наш взгляд, «Алтайская долина» стала заложником сразу множества проблем в государственной инвестиционной политике. Здесь и несовершенный закон о госзакупках, и чехарда с ответственными федеральными органами власти, и невыполнимые, как оказалось, обещания частным инвесторам, поверившим было в этот проект. Поэтому история с «Долиной» — яркий пример того, почему в крупные государственные проекты «верят» только самые преданные предприниматели, а в целом системно решить вопрос стабильного потока частных денег в эти прорывные начинания никак не получается.

Феодальная раздробленность

О том, что в России появятся зоны с особыми экономическими режимами (не путать с внутренними оффшорами), впервые стало известно в 2006 году. Идея тогда представлялась весьма здравой и умеренно амбициозной: в регионах, где по тем или иным причинам зарождается некая сфера экономики (будь то инновации, промышленность или туризм), следует создать особые зоны с пониженными налоговыми ставками, готовой инфраструктурой, облегченными таможенными процедурами и прочее. Менее чем через год эта идея оформилась в серию постановлений правительства РФ, которое после предварительного конкурсного отбора создало в десятке регионов страны такие территории.

В Сибири таких зон (далее — ОЭЗ) оказалось пять. Одна — инновационная (технико-внедренческая) в Томске. И еще четыре — туристические, в республиках Алтай и Бурятия, Алтайском крае и Иркутской области. Соответственно, туризм предполагалось «особо» развивать на Алтае и вокруг Байкала. И если между зонами Иркутской области и Бурятии оказалось около 250 км по дорогам, то «Алтайская долина» (Республика Алтай) и «Бирюзовая Катунь» (Алтайский край) оказались, по большому счету, друг напротив друга по разным берегам Катуни.

Видимую невооруженным глазом абсурдность ситуации объясняли по-разному, но основная причина — «феодальная» разобщенность региональных глав. Когда зона находится на твоей территории — все понятно с инвестициями (прежде всего, с федеральными бюджетными деньгами), а когда начинается кооперация — возникает множество вопросов. Впрочем, надо отдать должное губернатору Алтайского края Александру Карлину, который еще в 2006 году (когда не было известно окончательное решение федерального центра) предложил главе Республики Алтай Александру Бердникову совместную реализацию проекта ОЭЗ. Одного вместо двух дублирующих. На это письмо, которое тогда попало в СМИ, Бердников никак не ответил.

А потом, когда статус «особых зон» получили и «Алтайская долина», и «Бирюзовая Катунь», обо всякой интеграции быстро забыли. У обоих регионов появились свои собственные проекты ОЭЗ. В итоге в радиусе 100 км по совокупности запланировано было построить два аэропорта (в Бийске и Горно-Алтайске), часто дублирующие друг друга ЛЭП, мосты и дороги, два искусственных озера и т.д. Первая проблема проекта, таким образом, очевидна: никто не смог наладить горизонтальные связи между регионами.

Долго думали

И еще один заслуженный реверанс в сторону администрации Алтайского края: свой проект «Бирюзовой Катуни» губернатор Карлин начал реализовывать буквально с «колес». Уже к 2009-2011 годам к зоне был построен новый мост через Катунь, возведено озеро, появились первые резиденты, и уже функционировали гостиницы, пляжи, экскурсионные бюро.

В Республике Алтай по неизвестным причинам проект очень долго обдумывали и переделывали. Первая концепция, разработанная немецкой консалтинговой компанией Rolan Berger Strategy Consultant (она же разрабатывала проект туристической ОЭЗ, к примеру, для Калининграда), была очень красивой как с точки зрения архитектурного решения, так и относительно глобального позиционирования зоны. «Суть проекта была в том, чтобы создать на «входе» в Республику Алтай некую буферную зону, откуда можно было бы организовывать цивилизованные выезды по всему региону», — говорит директор по развитию ЗАО «Парк развлечений «Алтайская долина» (один из резидентов ОЭЗ) Елена Ялбачева. Предполагалось, что уже через несколько лет в «Долине» будут отдыхать до 94 тыс. человек в год при средней загрузке 3,5 тыс. человек в день. Заметим, что в 2007 году эти цифры казались фантастическими. Теперь, когда в Республике Алтай в сезон отдыхают до полутора миллионов туристов, они кажутся скромными.

Кстати, у проекта в регионе были и противники, в основном, местное коренное население с сильными традиционалистскими убеждениями. «Люди говорили, что наш великий художник Чорос-Гуркин называл место, где сейчас строится ОЭЗ, зоной покоя. Там захоронения, и там ничего нельзя строить. К тому же за те деньги, которые предполагалось потратить на строительство искусственного озера, проще было подогреть все горные озера в округе», — рассказывает директор местного фонда «Содействие» эколог Татьяна Пахаева.

Но до строительства озера было еще далеко. Вначале решали, каким оно станет. Еще в 2008 году предполагалось, что будет одно озеро с тремя островами, на которых расположится вся инфраструктура «Алтайской долины». В 2009 году государственная экспертиза утвердила совсем другой проект, разработанный новосибирской компанией «Водный мир». По нему в зоне должно было быть построено уже два озера и один искусственный пруд для очистки воды. Острова из проекта неожиданно исчезли.

Затем пришла еще более интересная новость: всю зону переносят в новое место! Как тогда сообщал первый вице-премьер региона Сергей Тевонян, принято решение перенести «Алтайскую долину» от села Соузга на 30 км к озеру Манжерок. Где к тому времени компания «Алемар» развивало одноименный курорт, вложив в него 1 млрд рублей (позже комплекс «Манжерок» перешел к структурам Сбербанка). Инвесторы приготовились было переезжать, но это решение так и осталось на уровне разговоров.

Наконец, только в 2010 году Госсобрание (парламент) Республики Алтай приняло закон о налоговых льготах для резидентов «Алтайской долины». И даже посчитало, что эти льготы обойдутся бюджету в 40 млн рублей потерь в год. Но опасения депутатов были напрасны — инвесторы, по большому счету, так и не начинали работать в зоне. Выкристализовалась вторая проблема — действия региональной власти было весьма сложно предугадать.

Эпоха «Мегаполиса»

С дальнейшей реализацией с самого начала также не задалось. В 2010 году право заключить госконтракт на строительство «первой очереди инженерной инфраструктуры» (прежде всего, все того же озера) на торгах получила никому не известное новосибирское ООО «Мегаполис». Рецепт успеха был прост и давно описан в ФЗ-94 о госзакупках. «Мегаполис» просто снизил цену контракта на 40 млн рублей и получил заказ на 1,094 млрд рублей. Впрочем, вряд ли можно сказать, что до конкурса вообще были допущены компании, имеющие сколько-нибудь значительный опыт в строительстве огромных искусственных водоемов. В частности, по техническим причинам была отклонена заявка барнаульской компании «Селф», которая строила озеро в «Бирюзовой Катуни» (с первого раза — успешно). Тогда же к «Алтайской долине» впервые пробовал подступиться и «Сибмост» — но и его заявку отклонили.

В комментариях СМИ министров Республики Алтай в тот момент чувствовалась растерянность — похоже, приход «Мегаполиса» стал для них шоком. Они лишь обещали, что «познакомятся с руководством компании и найдут общий язык в работе».

А новый генеральный подрядчик строительства тем временем приступил к работе. Понятно, что, снизив цену, он вынужден был экономить на всех технологических процессах. «Это ведь были далеко не специалисты в данной сфере. Естественно, они решили удешевить проект. Вначале предполагалось положить на дно два слоя геотекстиля — это материал, который при деформации растягивается. Они заменили его на геопленку — она при малейшем движении дна просто рвется. А под озером скальные грунты, при микроземлетрясениях камни просто выходили наружу и рвали пленку», — делится предположениями Елена Ялбачева.

Похоже, единственное, что «Мегаполис» делал качественно — осваивал бюджетные деньги. И делал это так хорошо, что к концу 2011 года не успел отработать деньги, выделенные за четыре месяца бюджетного финансирования. Разрыв составил 400 млн рублей. «От подрядчиков не требуется никаких особых изысков — только своевременное выполнение работ под выделенные из федерального бюджета средства в соответствии с графиком. У ООО «Мегаполис» выполнить эти требования не получилось, несмотря на то, что они, ко всему прочему, получили неплохой аванс — 109 млн рублей», — говорил тогда Сергей Тевонян. Словом, 2 ноября «Мегаполис» был отстранен от выполнения работ по решению ОАО «Особые экономические зоны».

По словам Андрея Городова, в отношении руководителей «Мегаполиса» 16 ноября 2012 года было возбуждено уголовное дело. При этом сама компания весной этого года выиграла суд по иску к ОАО «ОЭЗ» почти на 50 млн рублей, которые ей якобы задолжали за выполненные работы. Правда, по словам Городова, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в Тюмени уже отменил часть решений и Седьмого арбитражного апелляционного суда, и Арбитражного суда Республики Алтай по иску «Мегаполиса», в частности, о взыскании с ОАО «ОЭЗ» в пользу компании чуть более 41 млн рублей задолженности и более 3,8 млн рублей процентов за пользование чужими денежными средствами. Дело направлено в суд первой инстанции на новое рассмотрение, что позволяет сделать вывод – тюменская инстанция поставила под сомнение правомерность судебных актов по требованиям бывшего генподрядчика «Алтайской долины», «в том числе относительно оплаты работ по корректировке проекта конструкции противофильтрационного экрана искусственного озера». «Эта корректировка привела к тому, что в этом году после наполнения водоема начались процессы фильтрации, то есть утечки воды. В настоящее время места протечек обнаружены, их «латание» завершится к концу года, утверждают специалисты», - заявил нам Городов. Тем не менее, все проблемы с «Мегаполисом» позволяют сделать третий вывод: существующая система распределения государственного финансирования в инвестпроекты, мягко говоря, несовершенна.

Эпоха «Сибмоста»

Через месяц после отстранения от работ «Мегаполиса» аукцион на выполнение строительных работ в «Алтайской долине» таки выиграло ОАО «Сибмост». К тому времени для Республики Алтай компания стала почти стратегическим инвестором – она взяла под контроль аэропорт Горно-Алтайска. Который, кстати, тоже реконструировали в рамках создания «Алтайской долины». Федеральный бюджет потратил на реконструкцию более 600 млн рублей, еще 200 млн вложил сам «Сибмост». По сути, только после перехода аэропорта к новому собственнику работы пошли по заданному графику.

В мае следующего, 2012-го, года «Сибмост» официально стал подрядчиком строительства озера, выиграв заказ на 110,4 млн рублей. В ноябре того же года компания со второго раза (первый аукцион был оспорен) победила в тендере на строительство ЛЭП к «Алтайской долине» за 179 млн рублей. Тогда же, в ноябре, «Сибмост» торжественно объявил о завершении строительства злополучного озера. В его открытии участвовали глава региона Александр Бердников и гендиректор ОАО «ОЭЗ» Олег Костин, озеро начали заполнять водой. «Этот масштабный инфраструктурный объект, безусловно, повысит туристическую и инвестиционную привлекательность ОЭЗ «Алтайская Долина» и региона в целом», — говорил на открытии Костин. Через месяц, в декабре, «Сибмост» снова выиграл аукцион на работы по «подготовке площадки, вертикальной планировки, благоустройству и озеленению территории» со стоимостью почти 120 млн рублей.

Но как раз в начале следующего (то есть, этого) года местные СМИ выяснили, что озеро, оказывается, активно протекает — уровень воды уменьшается на пять–шесть сантиметров в день (при глубине озера четыре–пять метров). Всю зиму «Сибмост» своими средствами искал места протечек, но безуспешно. Представители компании и РосОЭЗ старательно воздерживались от комментариев. Тем не менее, ввод озера в строй был перенесен с лета 2013 года на неопределенный срок. Мы были в «Алтайской долине» в сентябре этого года — озеро, на сооружение которого к тому времени потратили уже более миллиарда рублей, выглядело безжизненной безводной пустыней. Казалось, что сейчас проще его заасфальтировать и сделать поле для автогонок. Но и это не помешало «Сибмосту» выиграть в конца августа новый аукцион — на строительство парковок для автомобилей и автобусов стоимостью 126,7 млн рублей.

Итак, вывод четвертый — участие одной компании в процессе застройки зоны и ее эксплуатации тоже не является однозначно хорошим примером освоения больших инвестиционных проектов.

Управленческая чехарда

Пока в «Алтайской долине» происходила смена генподрядчиков, в Москве шел другой процесс — правительство решало, кто же будет в очередной раз управлять особыми экономическими зонами. «Вначале была создана логичная система. Было федеральное агентство по управлению ОЭЗ, которое работало с резидентами и инвесторами. И было акционерное общество «ОЭЗ», выполнявшее функции заказчика. Резидент работал с территориальным управлением федерального агентства и мог не беспокоиться ни о каких проблемах строительства и инфраструктуры», — вспоминает Ялбачева.

Но в конце 2009 года все изменилось. Федеральное агентство по управлению особыми зонами было упразднено, его функции передали в Министерство экономического развития. На местах, соответственно, постепенно остались только филиалы ОАО «Особые экономические зоны», позже переименованного в ОАО «Российские особые экономические зоны» (РосОЭЗ). Таким образом, постепенно РосОЭЗ стало и заказчиком строительства, и контролером, и агентом по работе с инвесторами. Со всеми вытекающими последствиями: прежде всего, путаницей и проволочками. «Кроме того, в РосОЭЗ в течение шести последних лет сменилось уже восемь директоров. Кто в таком случае сможет осуществлять нормальный контроль, например, за подрядчиками? А они, пользуясь моментом, предлагают, например, поменять одно проектное решение на другое — более дешевое», — говорит Ялбачева. При этом регион, на территории которого строится зона, всерьез ни на что повлиять не может: региональные министры формально могут только комментировать отношения между федеральным заказчиком (РосОЭЗ) и сторонними подрядчиками. Хотя, понятно, что при наличии должного стремления влиять на стройку можно всегда — в лучшую или худшую сторону.

И вроде бы в регионе и федеральном центре эту проблему вполне понимают. Например, еще в 2012 году Александр Бердников предложил полпреду президента в СФО Виктору Толоконскому выйти с инициативой по передаче регионам части полномочий по контролю за строительством ОЭЗ. «На сегодня отсутствие механизмов влияния на ход строительства ОЭЗ приводит в частности к тому, что идет отставание от графика строительства, затягивание сроков подрядчиками, нечетко определены приоритеты реализации проекта», — сетовал глава республики Алтай. Да и Минэкономики РФ в 2012 году опубликовало первый отчет о работе особых экономических зон (см. «Гора родила мышь» в «Эксперте-Сибирь» №41 за 2012 год). Его выводы были неутешительны: существующие сегодня российские ОЭЗ абсолютно не оправдывают бюджетные инвестиции в инфраструктуру и выдаваемые налоговые льготы. Бюджетные вложения в ту же «Алтайскую долину» при нынешней активности частных инвесторов через налоги и пошлины окупятся только через несколько сотен лет. А региональные компании используют ОЭЗ для оптимизации налогового бремени — и не более.

И речь здесь не только про «Алтайскую долину». В той же «Бирюзовой Катуни» (примечательно, это единственная реально работающая туристическая зона в Сибири после шести лет реализации проектов) больше всего активов принадлежит барнаульскому бизнесмену Юрию Гордиенко (он же возглавляет неформальное объединение резидентов ОЭЗ). Для него это непрофильные бизнесы — главная компания Гордиенко носит название «Алтай-Известь» и работает, как нетрудно догадаться, в сфере стройматериалов. В его приемной сообщили, что по ОЭЗ комментарии в компании не дают. Недавно в «Бирюзовой Катуни» получила «прописку» ООО «Галерея Алтая» (планирует строительство культурного центра). Это тоже непрофильный актив барнаульского предпринимателя Татьяны Юревич, которая в «обычной жизни» занимается продажей техники для лесозаготовок. Тему своего участия в работе ОЭЗ она комментировать также отказалась.

Вывод пятый: управление любым инвестиционным процессом должно иметь хоть какую-то преемственность и более или менее постоянного «хозяина». Иначе все это — не более чем сотрясание воздуха.

Оно протекает

Тем временем уровень воды в искусственном озере «Алтайской долины» продолжал снижаться. В итоге к середине нынешнего лета «Сибмост» отказался от попыток поддерживать приемлемый уровень воды, и воду в озере просто спустили. Понятно, что этот факт нанес не столько финансовый, сколько имиджевый удар по проекту. В частности, еще в начале лета в регионе прошло совещание руководства республики и заместителя полпреда президента в СФО Андрея Филичева. «Если вы не исправите ситуацию в ближайшее время... Здесь никакие отговорки не принимаются — кто-то начал работать, кто-то не начал... Ни о каком развитии не может... Достаточно жестко сегодня будем ставить вопрос, который необходимо ставить, и сегодня очень плачевная ситуация по проекту «Алтайской долины»», — цитировала слова на том совещании Филичева алтайская оппозиционная газета «Листок». Тогда же, по слухам, ходившим в регионе, где «Алтайскую долину» к тому времени полюбили еще меньше, виновником протечки назывался именно «Сибмост».

«Причина возникновения фильтрации — нарушения, допущенные на начальном этапе строительства технического регламента проведения работ. Выявленное нарушение донной части озера носит локальный характер, что позволяет провести работы по устранению протечек в срок до конца текущего года. Восстановительные работы будут проведены силами генерального подрядчика строительства озера — компанией «Сибмост»», — говорится в заключении заключение санкт-петербургского ВНИИ Гидротехники имени Б.Е. Веденеева, опубликованное пресс-службой РосОЭЗ на минувшей неделе. Генеральный директор «Сибмоста» Владислав Кошкин ранее говорил «Эксперту-Сибирь», что ситуация неоднозначна: «Объект делался силами двух подрядчиков — условно говоря, половину озера сделал «Мегаполис», а половину —  «Сибмост». Даже если это строительная ошибка, надо точно определить, чья это ошибка — «Мегаполиса» или «Сибмоста». Если комиссия выявит нашу вину, гарантийные обязательства мы понесем без всяких споров». Поскольку в пресс-релизе ОАО «РосОЭЗ» заявлено, что восстановлением займется «Сибмост», можно сделать взаимоисключающие выводы: или компания действительно виновата, или же она согласилась за свой счет исправить недоделки «Мегаполиса».

Вывод шестой, схожий с третьим: возможно, техническую документацию и ее исполнение следует поручать профессионалам на внеконкурсной основе, чем по конкурсу тем, кто может сделать дешевле.

Хуже всех — частным инвесторам

«Словом, сейчас сложилась такая ситуация, когда зону выгоднее достроить, чем закопать — слишком много было вложено в нее и сопутствующие проекты», — говорит профессор Горно-алтайского государственного университета Ольга Зиновьева. По нашим подсчетам (см. таблицу 2), только федеральный бюджет в том или ином потратил на ОЭЗ «Алтайская долина» и сопутствующие проекты около 4,5 млрд рублей. И это еще не предел — ранее говорилось, что общий объем бюджетных инвестиций составит порядка восьми миллиардов рублей.

Основные вехи развития туристической зоны в Республике Алтай

Нельзя сказать, что в «сухом» остатке мы не имеем ничего, кроме нескольких разбогатевших «субъектов хозяйствования» и озера, по дну которого гуляет ветер. Зона уже принесла региону некоторые бонусы. Например, все тот же отреставрированный аэропорт (см. «Экономика там положительная» в «Эксперте-Сибирь» № 41 за 2013 год), строительство газопровода, благодаря которому уже газифицировано крупнейшее в регионе село Майма и поселения поменьше. Наконец, в середине августа открылся отремонтированный участок Чуйского тракта протяженностью 8,4 км (от аэропорта до ОЭЗ) и стоимостью 1,5 млрд рублей. Нетрудно догадаться, что дорогу тоже строил «Сибмост». На все эти стройки вряд ли пролился бы дождь федеральных инвестиций, если бы не вялотекущее строительство «Алтайской долины».

Но есть и другая сторона процесса — это жизнь частных инвесторов, которые поверили в «Алтайскую долину». В последний раз всплеск интереса к ОЭЗ случился в 2012 году, когда за строительство озера взялся «Сибмост» и когда казалось, что центральный объект «Алтайской долины» вот-вот примет первых туристов. А значит — там можно строиться. И строить начали. Так, в августе прошлого года произошло из ряда вон выходящее событие: первый частный резидент вложил реальные (а не заявленные) деньги в «Алтайскую долину». Строительство гостиницы начало местное ООО «Горно-Тур» — специально зарегистрированная под проект компания местного предпринимателя Валерия Вавилкина (который ранее даже участвовал в конкурсе на строительство озера). Сообщалось, что ООО «Горно-тур» начало строить гостиничный поселок «Горный» с возможностью размещения до 300 человек и ресторан «У водопада». Общая стоимость проекта оценивалась в 300 млн рублей, все работы планировалось завершить к осени 2014 года.

В преддверии открытия озера вице-премьер Сергей Тевонян даже грозил, что резиденты, не предпринимающие никаких реальных действий, будут изгнаны из «Алтайской долины». Но когда стало понятно, что озеро протекает, такие разговоры поутихли — нужно было сохранять хотя бы формально имеющиеся 12 резидентов, которые в разное время пообещали вложить в зону до шести миллиардов рублей. А те, кто уже начал вкладывать, оказались в неловком положении. «Мы обещали открыться 1 июля этого года, и мы открылись, несмотря на проблемы с озером. Мы поставили четыре аттракциона и упорно возим туда туристов. Ну и что, что перед нами вдруг решили построить дорогу и все лето что-то перекапывали? Ну и что, что они не могут подать воду в наш бассейн, потому что у них давление в сетях шесть–восемь атмосфер, а у нас обычные сети? Таких проблем вообще много», — сетует Елена Ялбачева.

Другие оказались предусмотрительнее ЗАО «Парк развлечений» и пока реальных денег, как видно, в «Алтайскую долину» больше не вкладывают. И даже если все проблемы здесь будут решены, зоне предстоит еще долго открещиваться от своего витиеватого прошлого. А построена она не в чистом поле. В 25 км есть вполне нормально работающая «Бирюзовая Катунь», в 70 км в кишащем туристами Чемальском районе создается частная туристическая зона предпринимателя Андрея Жукова (см. «Кооператив «Озеро» в «Эксперте-Сибирь» № 37 за 2013 год).

В общем, вывод седьмой и самый главный: для успешной реализации крупных инвестиционных проектов с реальным участием частного капитала бизнесу нужна стабильность. Хотя бы в головах тех, кто этими проектами управляет.