Каждой матрешке по поварешке

В процессе объединения автономных округов с Тюменской областью назрела масса конфликтов. В регионе уверены: они возникают, потому что из Кремля спускаются лишь самые общие указания. В Москве надеются, что на местах разберутся самостоятельно. Интерес Кремля к перспективе сформировать суперрегион, похоже, иссякает

Объединение регионов, входящих в единую Тюменскую область, по всей вероятности, вступает в решающую стадию. В начале июня свои варианты договора одобрили представительные органы Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов. 24 июня губернатор Тюменской области Сергей Собянин подписал тюменский проект договора о разграничении полномочий между тремя субъектами, входящими в состав области. Впоследствии его, по аналогии со сценариями в ЯНАО и ХМАО, возможно, одобрит Тюменская облдума. Возможно - потому что 13 из 24 депутатов думы, в том числе председатель Сергей Корепанов и его заместитель Геннадий Корепанов, - выходцы из автономных округов, где свой, принципиально отличный взгляд на алгоритм интеграции. События, произошедшие в регионе за последний месяц, позволяют сделать вывод: стрелка барометра, отражающего градус объединительного процесса, заметно сдвинулась к отметке "холодно".

Договор помимо денег

По северному варианту договора (а предложения ЯНАО и ХМАО почти совпадают), в 2005 - 2006 годах округа исполняют государственные функции и полномочия "на условиях и в пределах финансирования, существующих на день подписания договора", другими словами, по ныне существующим правилам. То есть отчисления от региональных и федеральных налогов и сборов, направляемые в бюджеты субъектов федерации, как и прежде остаются в ведении ЯНАО и ХМАО, за исключением 5-процентного налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Этот налог, по предложению автономий, должен быть передан в бюджет Тюменской области - в целях компенсации изъятий из доходной базы в связи с нововведениями в Бюджетном и Налоговом кодексах, вступающими в силу с 2005 года. Это ни много ни мало более 12 млрд рублей. Более остальных в одобрении концепции заинтересован ЯНАО: с этого года он лишен налоговых отчислений с добычи газа и теряет 1,5 - 2 млрд рублей, ХМАО недосчитается 10,3 млрд рублей - это 13,7% окружного бюджета 2005 года. Таким образом, отчисления по НДПИ составят 47% доходов тюменского бюджета.

Нетрудно догадаться, что органы власти метрополии выступили против этого предложения. Первый вице-губернатор Тюменской области Владимир Якушев заявил, что "такой проект договора, на наш взгляд, неприемлем в силу целого ряда положений". Сначала тюменские СМИ обвинили "северян" едва ли не в подлоге: мол, не исключено, что со временем субъекты РФ будут вообще лишены отчислений по НДПИ, следовательно, автономии предлагают тюменцам "куклу". Когда ямальцы и югорцы с козырями на руках (в новом варианте Бюджетного кодекса, принятого в работу Госдумой, ничего подобного не содержится, более того, в 2005 году планируется увеличение ставки НДПИ при добыче нефти с 347 до 400 рублей за тонну) отбили эмоциональную атаку "южан", те выставили альтернативный проект договора.

В соответствии с тюменским вариантом округам передаются лишь 12 из 24 функций и полномочий - несущественные, но капиталоемкие, вроде содержания архивных фондов, материально-технического обеспечения деятельности мировых судей и дотирования сельского хозяйства. Из непосредственных финансовых рычагов остается только привлечение субъектом РФ заемных средств, а также обслуживание и погашение своих внутренних и внешних долгов. На долю же Тюмени, по "южному" варианту договора, приходятся такие принципиальные полномочия, как финансирование образования, медицины, транспорта и выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов. При этом предполагается создание "единой системы финансирования основных социальных и инфраструктурных полномочий". Если проще, ресурсы в полном объеме Тюмень рассчитывает оставить себе. Владимир Якушев не скрывает, что такой вариант "подчеркивает стремление к объединению субъекта федерации в 2010 году".

По мнению заместителя председателя думы ХМАО Любови Чистовой, со стороны Тюменской области не прозвучало какого-либо заключения на договор, предложенный и согласованный двумя округами: "Мы считаем, что должны рассматривать два варианта договора. Поэтому по получении правового и экономического заключения, а это, надеюсь, будет сделано достаточно быстро, мы готовы работать дальше". Однако затягивание переговорного процесса - в интересах Сергея Собянина: в соответствии с новой редакцией федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", если трехсторонний договор не будет заключен в течение календарного года, с 1 января 2005 года все 24 полномочия, относящиеся к совместному с федеральным центром ведению (в том числе такие принципиальные, как выдача лицензий на разработку недр), и основные налоговые потоки, закрепленные за регионом, перейдут от автономий к области.

Против лома есть приемы

В возникшем конфликте роль третейского судьи принадлежит, безусловно, политическому руководству страны. А в его позиции происходят явные метаморфозы, не сулящие особых преференций Сергею Собянину.

Губернатор ЯНАО Юрий Неелов, до этого явно уступавший напору Собянина, рассчитывавшего по максимуму стянуть государственные функции и полномочия с соответствующими ресурсами из автономий в Тюмень, теперь выступает на стороне губернатора ХМАО Александра Филипенко, до последнего отбивавшегося от назойливых тюменских сватов. Главы обоих автономных округов проводят отныне согласованную политику.

У каждой из сторон - северной и южной - свои аргументы. Тюменцы говорят о прозрачности организационной системы и финансовых потоков, сокращении бюрократического аппарата, интенсивной интеграции сырьевой экономики северных автономий и перерабатывающей - южной метрополии.

"Севера" напоминают: ЯНАО и ХМАО - это 70% российской нефти, 90% газа, 15% национального ВВП, 70% валютных поступлений, половина наполнения федерального бюджета. Вместе с тем исторически, еще с советских времен, сложилось так, что органы власти юга Тюменской области не касались вопросов развития ТЭК северных автономий - это оставалось прерогативой администраций автономных округов. Поэтому в Салехарде и Ханты-Мансийске убеждены: концентрация власти и ресурсов в Тюмени при отсутствии необходимых инфраструктуры и навыков управления приведет к разбалансировке организационной, социальной, производственной систем экономики округов с непредсказуемыми последствиями для всей страны - вплоть до разрыва государственной целостности по Уральскому хребту. И напротив, сохранение статус-кво будет способствовать развитию транспортной инфраструктуры Севера, массированной разработке углеводородных и рудных запасов полуострова Ямал и Приполярного Урала, энергетических мощностей, крупных перерабатывающих производств. Это в конечном счете создаст предпосылки для формирования на экономических (а не административных) принципах нового района - Урало-Западно-Сибирского, который бы в полной мере использовал промышленный потенциал Урала и сырьевые и энергетические возможности Западной Сибири. Так что лучше проводить федералистские эксперименты "на кошечках", то есть менее важных регионах, предлагают "северяне".

Есть и еще один риск, о котором не принято говорить громко и с высоких трибун. Руководству страны безопаснее иметь дело с несколькими губернаторами, чем с одним, пусть лояльным, но обладающим мощной ресурсной, а следовательно, политической базой, чья персона может выступить субъектом консолидации ведущей в России нефтегазовой промышленности и ущемленного нынешними принципами федеративных отношений губернаторского корпуса.

Оценивая плюсы и минусы, Кремль начал дистанцироваться от позиции губернатора Тюменской области. Ранее он с молчаливым одобрением взирал, как "нищий, но гордый" и агрессивный юг области пытается перекроить тюменское лоскутное одеяло в свою пользу и даже способствовал ему, выбивая из-под северных губернаторов политическую и экономическую почву (подробнее см. "Панихида по матрешке", "Э-У" 17 от 10.05.04). во время апрельского заседания Госсовета в Салехарде, в личной беседе с Юрием Нееловым Владимир Путин уже отметил, что само по себе объединение не самоцель, главное - обеспечить конкурентоспособное качество жизни населения территорий. А 10 июня на встрече с тремя губернаторами руководитель президентской администрации Дмитрий Медведев и его профильный заместитель Владислав Сурков более откровенно и настойчиво призвали Собянина умерить пыл и согласиться с предложениями округов (см. "Кремль притормозил объединение тюменской "матрешки", "Э-У" 23 от 21.06.04). Заместитель президентского полпреда в УрФО Сергей Вахруков, обычно прямо высказывающийся в пользу объединения на принципах Собянина, пребывая в те же дни в Тюмени, заявил, что договор трех субъектов должен быть продуктом непротивления сторон и нужно стремиться к компромиссу.

На 1 июля назначены новые переговоры губернаторской тройки в президентской администрации. Это произойдет уже после сдачи номера в печать. Мы непременно обратимся к проблеме "тюменской матрешки" в последующих номерах.

Тюменская область - ХМАО - ЯНАО