Формула муниципального счастья

Артем Коваленко
19 ноября 2007, 00:00
  Урал

В Миасском городском округе формируется новая система управления муниципалитетом, ориентированная на самостоятельность и рациональное распределение административных обязанностей. Не хватает только тесного взаимодействия с населением

— Может, вы мне объясните, зачем нам два мэра? Чтобы вину друг на друга сваливать? — переходит на повышенные тона таксист, везущий меня к миасской мэрии.

— Но представительские и хозяйственные функции должны быть разделены, когда исполнительная власть сосредоточена в одних руках, ее труднее контролировать, — оппонирую я.

— А по мне чем больше чиновников, тем хуже.

— Но только при такой системе население может установить общественный контроль, например, над расходованием бюджетных средств.

— Какой там контроль — фикция, для галочки у народа спросят и все, — резко тормозит возле мэрии шеф.

Почти достав головой лобовое стекло, я возражаю: «Инструменты не отработаны, ну так вы в этом должны быть заинтересованы, а не главы».

— Мы, может, и заинтересованы, но механизма контроля-то нет, — захлопывает перед моим носом дверь таксист и уезжает.

И в самом деле, принципы построения муниципальной политики могут быть прописаны на бумаге, их же реализация в конкретном городском округе — совсем другая история.

Один глава хорошо, а два — лучше

Вопросу о разделении полномочий между двумя главами предшествовал арест в мае 2004 года всенародно избранного мэра Миасса Владимира Григориади при получении взятки в 155 тыс. рублей от местного предпринимателя (в октябре 2004 года суд приговорил главу города к восьми годам лишения свободы и штрафу в 1 млн рублей). Миасские парламентарии сочли необходимым отказаться от всенародных выборов: в декабре 2004 года они внесли поправки в городской устав, согласно которым мэр избирался из состава представительного органа и становился его председателем. Помимо должности главы муниципалитета был также предусмотрен пост руководителя администрации города (сити-менеджера). Обоих руководителей города должны были избирать депутаты городского парламента.

В 2005 году из-за противостояния двух депутатских групп Миасс более двух месяцев оставался без руководителей. В ситуацию вынужден был вмешаться губернатор Челябинской области Петр Сумин. Лишь после его визита депутаты избрали главой муниципалитета профсоюзного лидера ФГУП «Государственный ракетный центр КБ им. В.П. Макеева» Ивана Бирюкова, а главой администрации — директора ЗАО «Кедр» Виктора Ардабьевского.

Эта сложная ситуация привела к новым изменениям в уставе города: в прошлом году документ зафиксировал возврат к прямым выборам главы муниципалитета. Члены представительного органа посчитали, что этот порядок выборов более демократичен, чем действующий. Это первый в РФ случай, когда муниципалитет, ранее избиравший главу всенародно, перешел на систему непрямых выборов, а затем от нее отказался. Нормы нового устава вступят в силу в 2010 году, после окончания срока полномочий действующих органов местного самоуправления.

К пересмотру устава миасских депутатов подтолкнуло несколько факторов: не учитывалось мнение избирателей, а выбор из числа депутатов ставил главу города в зависимость от поддержавшего его депутатского корпуса. Тем не менее к прежней системе управления город не вернулся: остались и глава муниципального округа, и сити-менеджер.

По мнению вице-президента Ассоциации сельских поселений РФ, члена экспертного совета комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления Юрия Гурмана, схема, когда мэр возглавляет представительный орган, если он избран всенародно, а сити-менеджер выполняет исключительно хозяйственные функции, более эффективна, чем традиционная, когда городом руководит один человек. Будущее муниципалитетов именно за такой структурой управления, утверждает Гурман. Глава округа вместе с другими депутатами должен определять стратегию развития города и заниматься бюджетом, а наемный менеджер — хозяйственной деятельностью.

Население как лобби

«Тем не менее даже при новой схеме управления мы живем со старыми представлениями о местном самоуправлении. Из-за недостаточного опыта и отсутствия управленческой культуры муниципии не используют для развития свою главную силу — население. Но если мы хотим, чтобы экономика в России развивалась и уровень жизни возрастал — другого пути нет. Нет возврата к государству, где молчаливое население потворствует действиям чиновников», — говорит Гурман.

Посмотрите на Европу: именно жители муниципальных образований определяют здесь программу развития населенного пункта, с их участием решаются многие вопросы. В немецких городах существует огромное количество общественных организаций. «У таких групп две задачи, — рассказывает доктор экономики Вольфганг Бених, — предотвратить изменения, которые могут навредить территории, или, наоборот, продвинуть проект, способствующий развитию. Когда люди хотят продвинуть групповые интересы, они пытаются оказать давление на местную власть или городской совет, чтобы заставить их действовать в определенном направлении».

В условиях зависимости муниципий от политики конкретного региона, их финансовой несамостоятельности, население может стать едва ли не единственной реальной силой в лоббировании интересов населенного пункта. Особенно важна роль жителей в обсуждении стратегического плана развития, определяющего дальнейшую судьбу территории.

Стратегиями в будущее

По мнению директора Института экономики Уральского отделения РАН Александра Татаркина, стратегический план должен опираться на консолидированное мнение большей части горожан. Идею, задачи, структуру необходимо обсуждать на советах пенсионеров, учителей, предпринимателей, документ должен быть публичным и подвергаться корректировке. Например, стратегия Миасского городского округа дополняется предложениями, озвученными участниками международной конференции «Проблемы устойчивого развития городов», в этом году проходившей в Миассе. На форуме, в частности, говорили о разобщенности региональных и муниципальных стратегий: региональные программы опираются на секторально-отраслевой подход и слабо ориентированы на раскрытие потенциала городов. Результат — невыявленные резервы роста и серьезные погрешности прогнозирования уже на горизонте в год-два. Европейские страны давно осознали, что основной их потенциал сосредоточен в городах и реализуют в связи с этим национальные программы городского развития, создания агломераций.

По мнению Константина Криничанского, доцента кафедры финансов и кредита Южно-Уральского государственного университета, руководителя проекта «Международная научно-практическая конференция “Проблемы устойчивого развития городов”», сейчас активно обсуждается идея локальной агломерации в рамках Миасса, Златоуста и Чебаркуля. Прецеденты, когда экономические образования не имеют ничего общего с административным делением, в Европе есть. Такая интеграция возможна даже между районами разных стран, имеющих общие интересы и точки роста. Там у регионалов и согласия могут не спросить на образование агломерации, у нас же все наоборот. Если пойдешь в обход субъекта РФ, хлопот не оберешься, плюс ты еще на коротком поводке: по меньшей мере, треть бюджета трансфертами получаешь из области, самодеятельность проявлять нельзя. А жаль: местное самоуправление должно быть максимально самостоятельным.

Как стать независимее

Для самостоятельности не хватает денег. По словам председателя комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления Владимира Мокрого, муниципальные образования не располагают необходимыми средствами для обеспечения программ развития. Поэтому нужно укреплять прежде всего собственную финансовую базу за счет увеличения нормативов отчислений в местный бюджет от федеральных и региональных налогов, например НДФЛ, налога на прибыль.

Независимость муниципалитета также предусматривает диверсификацию экономики. Современная промышленная структура Миасса начала складываться в 40-х годах прошлого века. Именно тогда здесь были созданы два градообразующих предприятия — Уральский автомобильный завод (сегодняшний УралАЗ) и Специальное конструкторское бюро по ракетам дальнего действия (нынешний Государственный ракетный центр КБ им. В.П. Макеева, см. «Практическая баллистика»). УралАЗ после прекращения процедуры банкротства в 2003 году смог не только восстановить позиции основного работодателя, но и сформировать в Миассе своеобразный автомобильный кластер. Функционирует несколько СП, соучредителями которых выступил завод и ряд иностранных компаний («IVECO-УралАЗ», «ДОЙТЦ-Урал-Дизель»), а также десятки предприятий малого бизнеса, специализирующихся на производстве запасных частей для «Уралов» и даже фургонов и автолабораторий на их шасси. В Миассе также имеется около трех десятков малых частных предприятий электротехнической промышленности.

Между тем, по мнению директора региональной программы Независимого института социальной политики Натальи Зубаревич, нужны другие виды бизнеса, на которые город мог бы опереться, если на градообразующем предприятии возникнет сложная ситуация.

Руководство города диверсификацию экономики связывает с развитием туризма. Главная достопримечательность Миасса — озеро Тургояк, не уступающее по качеству воды Байкалу. По словам главы Миасского городского округа Ивана Бирюкова, муниципалитет привлекает к обустройству здесь зоны отдыха частных инвесторов (см. «Не возите меня в Гималаи»). Обсуждается создание туристической агломерации со Златоустом (гора Таганай) и Саткой (озеро Зюраткуль).

Однако только экономические меры не сделают округ самостоятельным. Нам кажется, особое внимание администрации муниципалитета нужно обратить на выстраивание отношений с наиболее активной частью населения, способной предлагать новые идеи, отстаивать интересы территории. В свою очередь население должно выступить с инициативой введения того же общественного контроля за расходованием бюджетных средств. Только когда будет налажен полноценный диалог между властью и горожанами, когда они будут стоять с плакатами у администрации региона в защиту стратегического плана, а не с просьбой удешевить продукты, мы сможем говорить о становлении муниципалитета как целостной административной единицы.

В подготовке материала принимал участие Павел Кобер