Профицит вместо мечты

Екатерина Шохина
10 июня 2002, 00:00

В бюджетном послании президента доминирует бухгалтерский подход к бюджету - это скорее платежная ведомость, а не инструмент реализации долгосрочной экономической стратегии страны

Первого июня президент РФ Владимир Путин направил в Госдуму, Совет Федерации и правительство бюджетное послание Федеральному собранию "О бюджетной политике в 2003 году". Само по себе послание - документ, скорее, технического характера, нежели экономического, и тем не менее оно стало катализатором новых дискуссий, цель которых выявить приоритеты бюджетной политики.

Старые болячки

Бюджетное послание президента состоит из семи глав. В первой главе подводятся итоги бюджетной политики в 2001 году и в начале 2002 года. В целом президент оценивает их положительно. Особо подчеркивается тот факт, что в 2000-м и 2001 годах федеральный бюджет был исполнен, а на 2002 год сформирован с профицитом. В бюджете выделен финансовый резерв, призванный обеспечить безусловное выполнение долговых обязательств и поддержать макроэкономическую стабильность. Положительным, по мнению президента, является и снижение номинального налогового бремени, что влечет за собой увеличение собираемости налогов, повышение качества налогового администрирования, "увеличение степени концентрации бюджетных расходов на приоритетных направлениях". И больше никаких подробностей о приоритетных направлениях.

Послание констатирует сохраняющийся разрыв между объемом законодательно установленных государственных обязательств и объемом фактически имеющихся финансовых ресурсов. Уже в который раз президент настоятельно рекомендует упорядочить межбюджетные отношения. "Существующая система межбюджетных отношений нуждается в глубоких преобразованиях. До сих пор основное внимание уделялось механизмам перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и между регионами. Сейчас стоит задача разграничения бюджетных обязательств и ответственности за их исполнение между органами власти разных уровней", - отмечается в послании.

Каждый год правительство говорит о необходимости разумного разграничения налогово-бюджетных полномочий и ответственности за их исполнение между различными уровнями власти. Пока, однако, никаких сдвигов в этой области не наблюдается.

"В одной стране ежегодно принимается девяносто бюджетов. Никакой взаимосвязи между ними нет. О каких скоординированных действиях регионов тогда может идти речь? К тому же стоит обратить внимание и на то, что если федеральная власть отдает регионам какие-то мандаты, то у региональных бюджетов должны быть источники для реализации этих мандатов", - считает директор Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Виктор Ивантер.

Единственное, что можно признать новаторской идеей, - предложение создать среднесрочный бюджет. По мнению экономиста Центра экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР) Сергея Гуриева, наконец-то в послании прозвучала мысль, что необходимо долгосрочное, то есть больше чем на год, экономическое планирование - что само по себе очень отрадный факт.

Режем по-живому

Основное направление бюджета 2003 года, согласно президентскому посланию, - снижение и упорядочение его расходов.

Речь идет прежде всего о прекращении практики софинансирования бюджетных учреждений. Сегодня бюджетным учреждениям разрешено иметь дополнительные коммерческие доходы, например, оказывать платные медицинские или образовательные услуги населению. В то же время учреждения, пользуясь государственным статусом, нахватывают под свою коммерческую деятельность обязательства, а потом, не расплачиваясь по ним, переносят финансовую ответственность на государство. И в бюджетном послании ставится задача в течение трех лет перейти к системе государственных заказов организациям на предоставление социальных услуг, в которой субвенции и субсидии будут выделяться только на осуществление деятельности, соответствующей приоритетам государственной политики. И опять ни слова о том, что это за приоритеты.

Идею снизить непроцентные расходы, о которой говорится в послании, правительство (потому что минфиновское авторство документа не вызывает сомнений) с подачи экономсоветника президента Андрея Илларионова выдвигает уже не в первый раз. По мнению Илларионова, госрасходы должны сокращаться ежегодно на два-три процентных пункта от ВВП, что и позволит к 2010 году добиться амбициозных темпов экономического роста. Однако советник умалчивает о том, как парализованная бюджетная сфера ускорит экономический рост.

"Самое главное понять, что приоритетно, - говорит заместитель председателя бюджетного комитета Госдумы Михаил Задорнов. - Просто так сокращать непроцентные расходы неправильно. Тем более что они сейчас и так очень небольшие, примерно одиннадцать-двенадцать процентов ВВП. Надо говорить не о сокращении бюджетных расходов, а о том, что надо реформировать саму бюджетную сферу, то есть добиваться отдачи от этих расходов. В бюджетном послании, к сожалению, об этом не сказано ни слова. Все разговоры о сокращении федеральных мандатов - сотрясение воздуха. Это не ориентиры. Начать надо с того, чтобы определить само понятие бюджетной организации, ее статус, далее ввести трехлетнее бюджетное планирование. Здесь, кстати, надо реально понимать, что невозможно решать все вопросы одновременно в рамках одного года. Правительство должно выбрать те сферы, поддержание которых, по его мнению, в данное время необходимо. Три такие сферы уже обозначились - это госдолг, оборонная безопасность, судебная реформа. Это ограничит расходные возможности бюджета. Остается выбрать еще одну приоритетную сферу бюджетных расходов. Я считаю, что ею должно стать образование".

Священный профицит

В бюджетном послании президента содержится концептуальное указание на необходимость профицита бюджета. В частности, сказано, что формирование и исполнение профицитного бюджета создает финансовую основу для дальнейшего снижения государственного долга.

Расходы на обслуживание внешнего долга - одна из "священных коров" нынешнего правительства. Фактически мы сталкиваемся с намерением правительства обслуживать внешний долг и даже сокращать его исключительно за счет бюджетных средств. "В практике современных долговых отношений это исключительно редкий случай, - говорит заместитель председателя комитета Госдумы по международным делам Сергей Шишкарев. - Вспоминается разве что только пример Румынии. Но в этой стране политика опережающего погашения долгов перед западными кредиторами привела к плачевным результатам. Выплата долга опережающими темпами - явно не оптимальная стратегия".

"Профицит является показателем макроэкономической стабильности для здоровой экономики, в которой бюджет формируется от расходов, а не от доходов, - считают эксперты аудиторско-консультационной компании ФБК. - В случае, когда выплаты по всем общественно важным расходным статьям осуществлены, дополнительные доходы формируют профицит, позволяющий формировать резервы, которые могут быть использованы в менее благоприятные годы".

В недостаточно здоровой экономике (такой как российская), где финансирование из бюджета всех социально значимых бюджетных статей априори невозможно (хотя бы потому, что финансовых ресурсов объективно не хватает), а бюджет формируется исходя из доходов, наличие профицита никак не свидетельство макроэкономической стабильности.

"Мы не знаем, что делать с деньгами, не знаем, куда их вкладывать, боимся предпринять какие-то хоть сколько-нибудь решительные действия и бессмысленно направляем деньги на выплату долгов", - говорит Виктор Ивантер.

Потеря цели

Несмотря на то что президент в своем послании говорит о том, что бюджетная политика должна способствовать росту деловой активности и проведению структурных преобразований, сам бюджет рассматривается не во взаимосвязи с реальной экономикой страны, а обособленно, как некая самодостаточная конструкция. В этой близорукости, пожалуй, и кроется главный порок технически безупречного документа.

"Целью бюджетной политики является благополучие экономики, а не сбалансированность бюджета - это ноль, это не цель. С такой целью никаких сдвигов не будет, а будет топтание на месте. Не будет прорыва, будут только бессмысленно уравновешиваться доходы и расходы", - замечает г-н Ивантер.

Прежде чем говорить о бюджете, необходимо говорить о стратегии развития страны, так как бюджет может быть лишь инструментом реализации этой стратегии. Пока что все программы правительства сводятся к идеям сокращения социальных расходов регионов как основного инструмента обеспечения экономического роста (стратегия Грефа-Илларионова), а также к рассуждениям о необходимости расчленения естественных монополий, о повышении их тарифов и о притоке инвестиций из прекрасного далека.

Понятно, что если у государства нет осмысленных стратегических целей, то у него неминуемо весьма обрывочные и случайные представления о тех механизмах, что позволят ему достичь своих тактических целей. Поэтому и бюджет 2003 года, скорее всего, будет решать лишь текущие краткосрочные задачи.

Проект бюджета на следующий год еще не обнародован Минфином, в правительство он поступит 13 июня, однако сейчас уже можно предположить, что существенных отличий от бюджета этого года там не будет. "С точки зрения влияния бюджета-2003 на страну, я думаю, что оно будет близким к нулю, - считает депутат Госдумы Иван Грачев. - Мы видим, что все бюджеты начиная года с девяносто пятого с точностью до ошибок оценок, прогнозов воспроизводят друг друга".