Чем будет Большое правительство

Александр Механик
обозреватель журнала «Эксперт»
Михаил Рогожников
главный редактор Expert.ru
14 ноября 2011, 00:00

Идея Большого правительства не революционна для современного мира. Однако важно не перескочить через эпоху и, сделав ставку на интернет, не проигнорировать необходимость привлечение к его деятельности широкого спектра профессиональных общественных организаций, без участия которых не может быть сформирована сильная стратегия национального развития

Фото: РИА Новости

Если воспринимать государство как форму самоуправления нации — от чего любое из существующих государств пока что далеко, — то предложенная Дмитрием Медведевым концепция Большого правительства (БП) приближает нас именно к такому пониманию государства. Очевидно, что концепция эта пока до конца не утверждена. Ясно, что этот орган будет дополнением к правительству РФ, что в нем непременно будут участвовать граждане и общественные организации, что рекомендации и тех и других будут использоваться при выработке решений, касающихся развития экономики и социальной сферы общества.

Сегодня центральный элемент БП — интернет-портал «Большое правительство.рф», который открыт для сбора предложений от любого заинтересованного гражданина. В своем интервью «Эксперт-ТВ» руководитель портала Раф Шакиров объяснил суть замысла: «Большое правительство — это движение, а не спущенный сверху список. Но в отличие от других движений оно существует не просто как совокупность граждан, вносящих свои предложения относительно решения проблем, стоящих перед страной, а во взаимодействии с определенными институтами, такими, как, например, наш портал, который эти мнения обобщает. Таким образом, любой гражданин России может внести свое предложение по любому вопросу. Это предложение рассматривается экспертным сообществом и общественным комитетом, и если оно внятное и понятное, то поступает в правительственные органы.

Мы хотим добиться того, чтобы любая инициатива, собравшая определенное количество подписей, например десять тысяч, становилась законодательной инициативой, от которой ни Дума, ни чиновники отмахнуться не смогут. И мы постараемся сделать так, чтобы и эти инициативы, и любые другие, технологически оформленные и ясные, стали повесткой дня будущего правительства».

Очевидно, что интернет используется только как инструмент. Дальнейшая судьба предложений предполагается следующей: портал отбирает их на основе рейтингового голосования. Предложения, получившие наибольшую поддержку, оцениваются экспертами. Наиболее интересные претендуют на то, чтобы дойти до премьер-министра и стать частью программы правительства.

В связи с таким механизмом формирования повестки дня Большого правительства возникает вопрос: не окажется ли оно погружено в огромный поток неквалифицированных предложений, с которыми будут разбираться многочисленные экспертные группы? И не стоит ли выставить буфером между БП и гражданами сеть общественных организаций, которые являются или могут стать квалифицированными институтами, агрегирующими идеи и настроения разных групп общества, перерабатывающими их в программы, которые уже могут обсуждаться в Большом правительстве, непосредственными членами которого будут эти организации? Отвечая на этот вопрос, г-н Шакиров сказал, что «нет никакого противоречия между работой правительства с общественными организациями бизнеса и профсоюзами и работой на нашем портале. Они дополняют друг друга. Представители профсоюзов уже участвовали во встречах с Медведевым. Те же бизнес-союзы и профсоюзы могут и будут предоставлять своих экспертов для работы с нашим порталом».

Как бы то ни было, концепция Большого правительства предполагает резкое увеличение числа участников процесса формирования плана или стратегии развития национального хозяйства. Очевидно, что этот шаг направлен, с одной стороны, на расширение круга идей, а с другой — на увеличение прозрачности действий государственной машины. Однако, на наш взгляд, чрезмерное расширение круга участников (а интернет делает это расширение бесконечным) может снизить эффективность работы не только БП, но и непосредственно правительства РФ. Проблема в том, что для эффективной работы институтов все стороны, вовлеченные в решение задачи, должны брать ответственность за свою часть работы. И если, например, ассоциация врачей, требуя учета их мнения в разработке программы развития системы здравоохранения, может со своей стороны предложить участие в лицензировании деятельности медиков, то что может предложить частный гражданин, кроме голой идеи? В этом смысле нам кажется важным при разработке концепции БП учитывать известную формулу демократии Чарльза Тилли, определяющую ее (демократию) как «широкие, равные, защищенные, взаимообязывающие консультации». «Взаимообязывающие» здесь ключевое слово: не только власть берет на себя ответственность перед обществом, но и общество несет свою долю ответственности за выполнение достигнутых в ходе этих консультаций договоренностей. Иначе трудно будет достичь управляемости.

Обеспечить управляемость

Почему в СССР были отраслевые министерства, а в правительствах других промышленно развитых стран их, как правило, очень мало? Более того, опыт Советского Союза по управлению экономикой, несмотря на обилие отраслевых министерств, был скорее негативным, особенно в последние годы. В развитых западных странах, не имевших опыта централизованно и непосредственно управляемой экономики по образцу СССР, проблема влияния правительства на конкретные (отраслевые) направления решается иначе. Правительство активно взаимодействует с отраслевыми общественными организациями бизнеса и профессионалов (например, в области медицины, педагогики, медиа, юстиции и т. п.).

Через отраслевые организации бизнеса и профессионалов современное правительство проводит свою политику, одновременно прислушиваясь к их рекомендациям и тщательно координируя с ними свои действия. В этом случае нет нужды заводить, как в СССР, министерство гражданской авиации или министерство транспортного машиностроения. Достаточно взаимодействовать с организациями, представляющими интересы собственников и управляющих авиакомпаний и аэропортов, а также с организациями пилотов и диспетчеров. Эффективнее регулируются через сотрудничество с общественными организациями и те сферы, которые подведомственны отдельным министерствам, например здравоохранение или сельское хозяйство. При этом речь не идет о подмене действующего правительства Большим. Просто формат БП позволяет создать механизм непосредственной координации интересов и решения конфликтов между отраслевыми организациями и государственными учреждениями.

Реформаторы 1990-х надеялись, что им удастся наладить не управление экономикой и другими сферами жизни, а их косвенное регулирование при помощи удачно созданных «институтов». Такова тогда была тенденция госуправления на Западе. Преобладало мнение, что чем меньше прямого регулирования, тем лучше. Наши реформаторы, правда, не учли, что в образцовых для них странах к тому времени и управляемость, и экономика были в полном порядке. У нас же все обстояло наоборот.

Однако кризис 2008 года всех сравнял. И в развитых странах Запада стала ощутима потребность в большей непосредственной управляемости, что проявилось, в частности, в мерах воздействия на банковско-финансовый сектор, которые принимаются в координации с представляющими его отраслевыми организациями.

Российские власти за последние годы тоже продемонстрировали свои новые возможности в непосредственном управлении экономическими процессами. Мы видим это на примере бурного развития сельского хозяйства, поддержки автомобильной отрасли, абсолютно управляемых валютного и денежного рынков. Те же «Роснано», РВК, «Сколково» и целый пласт региональных технопарков — это попытка управления процессом модернизации. Разрабатываемый в настоящее время законопроект о государственном стратегическом планировании должен, по-видимому, обеспечить согласованность работы правительства в этом направлении. Подключение Большого правительства к стратегическому планированию было бы естественным шагом.

Что уже есть и что можно добавить

На самом деле власти уже озаботились созданием общественных институтов, которые по самому своему статусу предназначены для работы в Большом правительстве.

Во-первых, это так называемое электронное правительство, которое определяется как новая форма «организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающей за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов». По мысли создателей, электронное правительство должно обеспечить как более эффективное и менее затратное администрирование, так и кардинальное изменение взаимоотношений между обществом и правительством. В частности, создатели электронного правительства, и не только в России, рассчитывают, что это приведет к росту возможностей демократического влияния общественности на принимаемые исполнительной властью решения и к повышению ответственности власти перед народом.

Во-вторых, это так называемые саморегулируемые организации (СРО), объединяющие субъекты предпринимательской или профессиональной деятельности, которым уже переданы многие государственные функции. В частности, они осуществляют контроль за соблюдением членами СРО требований стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, рассматривают дела о применении в отношении членов СРО мер дисциплинарного воздействия, предусмотренных внутренними документами организации.

А добавить к этому можно было бы прежде всего институт общественной службы, по аналогии с институтом гражданской службы. Его прообраз можно увидеть в статусе членов Общественной палаты, которые обладают определенными полномочиями. Члены Большого правительства считались бы находящимися на общественной службе, имели бы определенные полномочия, позволяющие им получать информацию, осуществлять контроль, встречаться и взаимодействовать с должностными лицами на федеральном и региональном уровнях. Это должны быть действительно полномочные представители гражданского общества, действующие в его интересах и в координации с исполнительной властью.

Экономический блок

Напрашивается создание отраслевых союзов таких организаций и, в свою очередь, их объединение в некий общий союз. Представители СРО и отраслевых объединений, таких, например, как Зерновой союз, Мясной союз, Союз машиностроителей, могли бы, во-первых, разрабатывать по поручению правительства программы развития соответствующих отраслей и входить, хотя бы с правом совещательного голоса, в коллегии министерств и ведомств. А интегрирующую роль представительства предпринимателей могли бы взять на себя уже существующие предпринимательские союзы, такие как РСПП, «Деловая Россия», «Опора России» и Торгово-промышленная палата. Их представители, как и представители общего союза отраслевиков — назовем его Союзом российской экономики, — могли бы на тех же основаниях входить в состав коллегиальных органов министерств и ведомств и составлять экономический блок Большого правительства. Например, в Германии аналогичную роль играют Федеральный союз германской промышленности (BDI) и Объединение немецких торгово-промышленных палат (DIHK). Членами BDI являются 35 отраслевых союзов немецкой промышленности. Представители BDI — постоянные члены различного рода консультативных органов в правительственных учреждениях: министерствах экономики, финансов, обороны и других. Президент BDI регулярно встречается с федеральным канцлером, излагает свое видение тех или иных экономических проблем. Кроме того, практически все немецкие компании по закону обязаны быть членами торгово-промышленных палат (DIHK), которые тоже активно сотрудничают с правительством в разработке экономической политики.

В экономическом блоке Большого правительства, несомненно, должны быть представлены и союзы потребителей, и профессиональные союзы научно-технической интеллигенции, и собственно профсоюзы. Например, в России уже есть «общества потребителей дорожных услуг» — это Общество автолюбителей и «РосЯма», которые могли бы войти в состав коллегии Министерства транспорта.

Социальный блок

Дискуссия о том, как профессиональная общественность должна влиять на социальный блок правительства, в данном случае на Минздравсоцразвития, развернувшаяся при принятии закона о здравоохранении, закончилась победой общественности, добившейся того, что профессиональные ассоциации врачей получили право на выполнение ряда функций, до этого исполнявшихся государством. В определенном смысле они уже стали членами социального блока Большого правительства. Но если такое право получили врачи, то почему аналогичных прав на представительство своих интересов в соответствующих социальных министерствах лишены учителя и ученые? Тем более что горячие дискуссии вокруг закона об образовании и образовательных стандартов уже заставили правительство учесть точку зрения общественности. Почему же не перевести этот обмен мнениями на постоянную основу? И бизнес соответствующих отраслей не менее заинтересован в том, чтобы в ведомствах был услышан его голос. Причем не как результат закулисного лоббирования коммерческих интересов тех или иных фирм, а как публичное заявление о планах развития социальной сферы. Такое же право, безусловно, должны получить ассоциации потребителей медицинских и образовательных услуг. Если отдельный пенсионер не сможет достучаться до Минздрава, когда ему отказывают в помощи, предусмотренной законом, или обирают в какой-либо больнице, то ассоциация потребителей, если дать ей возможность общественного аудита медицинских учреждений, уже сможет.

Профсоюзы, в том числе связанные с правящей партией, с тревогой фиксируют существенное увеличение числа нарушений трудового законодательства в части длительности рабочего дня, защиты работников от необоснованных увольнений. А бизнес обеспокоен недостаточной гибкостью законодательства. Согласование интересов разных социальных групп могло бы стать одной из главных задач Большого правительства.

Острейшая социальная проблема — миграция и использование гастарбайтеров, зачастую неоправданное, на рабочих местах, которые могли бы занять граждане России. К сожалению, эта тема приняла маргинальный характер. Публичное же обсуждение конкретных примеров представителями правительства, профсоюзов, работодателей и правоохранительных органов может разъяснить общественности суть происходящего, изменить характер обсуждений и вывести на решение проблемы.

Несомненно, к социальному блоку относятся и проблемы разделения полномочий между центром, регионами и муниципалитетами. Ведь именно социальными проблемами в первую очередь заняты региональные и муниципальные власти. В настоящее время идет работа по перераспределению полномочий. К этой проблеме могло бы подключиться и БП, введя в свой состав представителей муниципальных и региональных союзов, которые могли бы войти в коллегии многих министерств — от Минэкономразвития и Минфина до Министерства транспорта и Министерства регионального развития.

Силовой блок

В последнее время все больше открываются для общественности силовые структуры. Недавний пример — подготовленные Министерством юстиции поправки в Закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания», предусматривающие участие правозащитников в решении вопроса об УДО. При всех структурах Минюста созданы общественные советы, аналогичные советы существуют и при других силовых ведомствах. При всех издержках, которые сопровождают их формирование, общественные советы стали важной частью общественного контроля над силовыми структурами. В общественный совет при Министерстве обороны вошли представители Комитета солдатских матерей, сыгравшего важную роль в привлечении внимания общественности и руководства страны к проблеме неуставных отношений в армии. И это при том, что к деятельности этого комитета многие военные относятся весьма неоднозначно. А в совет при Министерстве внутренних дел вошла председатель Московской Хельсинкской группы Людмила Алексеева, у которой с этим ведомством непростые отношения.

Возможно, этого недостаточно и стоит обратить внимание на опыт Германии, где существует институт уполномоченного бундестага по вопросам обороны. В его обязанности входит защита прав военнослужащих. Ему обязаны предоставлять любую имеющуюся в военных частях и учреждениях информацию, отказать в доступе к ней по соображениям секретности может лишь министр обороны. Большое правительство с согласия президента и премьера могло бы выдвинуть своих уполномоченных по вопросам защиты прав военнослужащих, по контролю над полицией. Тем более что общества автомобилистов и интернет-сообщество уже достаточно активно и действенно занимаются, скажем, контролем над ГИБДД.

Мировая практика знает примеры создания общественных советов не только при ведомствах, но и по конкретным проблемам. Например, в Германии правительство создало Консультативный совет по глобальным изменениям в окружающей среде. Этот независимый орган периодически проводит оценку изменений окружающей среды и их последствий, чтобы государственные органы и общественность могли иметь полную информацию и формировать свое мнение, дает свои рекомендации. Таким же образом можно объединять членов Большого правительства в советы по конкретным проблемам, требующим общественного внимания.

Новые формы организации общественного диалога

В мире постоянно идет поиск новых форм привлечения общественности, в частности, есть опыт научно обоснованного формирования так называемых общественных жюри для обсуждения общественно значимых проблем.

Если коротко, то можно сказать, что технология их создания напоминает процесс формирования фокус-групп — репрезентативно, чтобы представлять различные слои общества. А процесс отбора отчасти напоминает отбор присяжных. В результате работы общественного жюри получают не мнение по тому или иному вопросу, как в случае фокус-группы, а решение, как в случае жюри присяжных, по общественным проблемам, которое потом выносится на суд власти и общественности. Вопросы общественному жюри формулируются органом власти, который должен принять решение. Жюри выносит «вердикт» в виде развернутых рекомендаций. Органы власти не обязаны соглашаться с этим решением, но, поскольку оно принято в ходе публичной, гласной процедуры, скорее всего, итоговое решение будет находиться в русле того, что предложено в ходе слушаний.

Технология гражданских жюри была предложена некоммерческой общественной организацией «Джефферсон-центр». В Европе возникли близкие по содержанию технологии «гражданских конференций» и «конференций по достижению консенсуса».

Если выстраивать пирамиду тех, кто может быть вовлечен в Большое правительство, то, безусловно, его основанием или, по крайней мере, одним из главных оснований должно стать интернет-сообщество, которое уже чрезвычайно активно проявило себя при решении многих общественных проблем, о чем мы уже упоминали выше. Это и организация помощи детским домам, и борьба со злоупотреблениями на дорогах, и выявление случаев необоснованных закупок государственными и муниципальными органами предметов роскоши и дорогих автомобилей, злоупотреблений при приеме в вузы и многое другое. Сочетание в БП представительства формализованных общественных объединений и неформального интернет-сообщества сделает его более гибким и способным отражать интересы значительно более широких кругов общественности. Большое правительство не может и не должно заменить действующую власть, оно может стать постоянным интерфейсом между действующим правительством и общественностью.