Инвесторы не доверяют муниципалитетам

Илья Ступин
5 декабря 2011, 00:00
Фото:Антон Уницын/Agency.Photographer.Ru

Как правило, решение жилищного вопроса в том или ином городе связано с двумя моментами: наличием в местных бюджетах средств и умением городской администрации привлекать финансы и управлять ими. Однако даже активная позиция местной власти не всегда позволяет запустить эффективный механизм сбалансированного развития территорий. Так, в последнее время стало дурной закономерностью, что новое жилье сдается не только без отделки, но и без сопутствующей инфраструктуры: детсадов, школ, дорог. Более того, зачастую новостройки не подключены к инженерным сетям, обеспечиваются электроэнергией по временным схемам. Эта проблема характерна как для строительства муниципального, так и коммерческого жилья. По сравнению с началом 1990-х объемы ввода жилья выросли примерно на 40%, тогда как объектов теплоснабжения, школ, детсадов вводится в три-четыре раза меньше, чем раньше (см. график 1). По закону создание инфраструктуры — обязанность муниципалитетов. Однако местные власти заявляют, что у них нет средств на развитие, и пытаются обременять инфраструктурными затратами бизнес. Но и ресурсные возможности бизнеса ограничены экономическими параметрами девелоперских проектов, не каждый из которых выдержит нагрузку в виде затрат на строительство школ, детсадов и проч. Масштабы инфраструктурного дефицита таковы, что дыр всегда будет больше, чем бюджетных средств. Поэтому нужны финансовые схемы, которые позволят раздвинуть узкие бюджетные рамки и использовать казну как рычаг для привлечения частного капитала в инфраструктурное развитие. Одним из инструментов финансирования инфраструктурных программ развития и строительства жилья могли бы стать муниципальные облигации. Однако нынешняя конструкция межбюджетных отношений, несовершенство законодательства, низкое качество муниципального управления при отсутствии заинтересованного в изменениях заказчика ограничивают возможности применения подобного механизма в нашей стране.

Бумажная опора

Что такое муниципальные облигации и как они работают? В большинстве западноевропейских стран и США строительство социального жилья и инфраструктуры — прерогатива местных и региональных властей. Именно они определяют вектор развития территорий, ориентируясь на потребности местного населения через такие инструменты, как опросы, референдумы, выборы. Один из базовых источников финансирования проектов жилищного и инфраструктурного строительства (наряду с прямыми бюджетными инвестициями, федеральными и субфедеральными субвенциями, кредитами) — муниципальные облигационные займы. Они используются для привлечения средств на реализацию проектов реконструкции и развития социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры, строительство арендного жилья. С помощью облигаций также финансируется редевелопмент депрессивных районов.

В зависимости от источника средств для погашения различают два вида муниципальных облигаций: общие и проектные. Общие облигации, на долю которых приходится 20–30% выпусков, погашаются из общих налоговых доходов муниципалитета. С помощью таких облигаций финансируются бесприбыльные бюджетные проекты: благоустройство парков, ремонт дорог, строительство школ. Такие бумаги обеспечены гарантией муниципальных или региональных властей в пределах общей суммы доходной части бюджета. С держателями муниципальных облигаций эмитент рассчитывается в приоритетном порядке. При необходимости муниципалитет вправе поднять ставку налогов. Решение о выпуске принимается на референдуме или одобряется местным законодательным собранием. В проектах, которые предусматривают долгосрочное строительство капиталоемких инфраструктурных объектов, имеющих важное социальное значение, нередко участвуют национальные власти, которые принимают на себя часть кредитных рисков. Например, через предоставление госгарантий страховой компании, застраховавшей риски эмитента (муниципалитета) по обязательствам перед держателями облигаций, либо через госгарантии в рамках концессионных соглашений, налоговые льготы, прямые гарантии по бумагам. Меры господдержки позволяют повысить кредитное качество облигаций.

Создание комфортной жилой среды — задача муниципалитетов expert_781_046.jpg Фото: Антон Уницын/Agency.Photographer.Ru
Создание комфортной жилой среды — задача муниципалитетов
Фото: Антон Уницын/Agency.Photographer.Ru

Второй вид муниципальных облигаций — доходные, или проектные, облигации (70–80% выпусков). Источник средств для их погашения — доходы от проекта, который финансируется с помощью таких облигаций, либо выручка от его продажи. Доходные облигации выпускаются для финансирования проектов, которые будут приносить стабильный доход и обеспечены спросом (водопровод, канализация, арендное жилье и проч.). Иногда дополнительные гарантии берут на себя муниципальные бюджеты. Как правило, выпуск доходных облигаций осуществляется через специальную компанию. Муниципальные облигации и проекты, которые финансируются с их помощью, привлекательны для инвесторов, поскольку покупатели могут рассчитывать на налоговые преференции, снижаются юридические риски, связанные со статусом эмитента, законодательно закрепляются основные структурные элементы сделки. Муниципальные облигации по надежности занимают второе место после правительственных ценных бумаг — поэтому их покупают не только институциональные инвесторы, но и физлица.

Наиболее широко облигационные схемы распространены в США. В середине прошлого века через муниципальные облигации в США финансировалось около половины муниципальных программ капстроительства. Изначально муниципальные облигации использовались для стимулирования промышленного девелопмента в депрессивных районах. В 1980-е была запущена программа по выпуску не облагаемых налогом доходных жилищных облигаций. Их выпускали жилищные агентства, созданные муниципалитетами совместно с властями штатов. Ставки процента по таким облигациям были на 2,5% ниже обычных ставок: бумаги имели высший рейтинг, гарантировались федеральным правительством. Чтобы получить налоговые преференции, девелоперы должны были выделять часть квартир в проектах, профинансированных через облигации, арендаторам с низким и средним уровнем доходов.

В 2010 году в США было выпущено муниципальных облигаций на 433,1 млрд долларов (из них в рамках программы Build America Bonds — на 117,3 млрд долларов.). Порядка 4–7% муниципальных облигаций выпущены для финансирования проектов в области жилищного строительства, 8–10% — на транспорте, около 25–30% — в здравоохранении и образовании. Сроки погашения — от 5 до 20 лет. Объем эмиссии — от сотен до нескольких миллионов долларов. Например, облигации выпускаются даже для благоустройства береговых линий, парков.

Дотационное мышление

В России тоже выпускаются муниципальные облигации. Однако в целом российский рынок муниципального долга скорее фикция, а не реальность. В США рынок муниципальных бондов составляет около 19,7% ВВП, у нас — порядка 1% ВВП. Облигации выпускают региональные центры (Москва, Санкт-Петербург, Волгоград, Краснодар и др.), реже — небольшие города. Но все они выходят на рынок ценных бумаг не для финансирования конкретных инфраструктурных проектов, а для покрытия общего бюджетного дефицита. «Согласно Бюджетному кодексу, муниципальные ценные бумаги могут размещаться только для финансирования дефицита муниципального бюджета. Вроде бы и нет однозначного запрета на выпуск целевых облигаций для реализации инфраструктурных проектов, однако этот пробел в законодательстве воспринимается и регуляторами, и участниками рынка как запрет», — поясняет вице-президент отдела первичных долговых размещений компании «Тройка Диалог» Алексей Безрукавников. По его словам, рынок внутреннего муниципального долга сравнительно короткий по срокам. Сроки обращения муниципальных бумаг за редким исключением не превышают пяти лет. Ставки по муниципальным облигациям принципиально не отличаются от ставок по корпоративным бумагам. Более того, по муниципальным бумагам в ряде случаев возможна некоторая премия по доходности, поскольку муниципальные облигации менее ликвидны, чем корпоративные выпуски. Основные их держатели — крупные банки.

Почему распространенный во всем мире механизм финансирования инфраструктурного развития с помощью муниципальных облигаций не востребован у нас? Главным образом потому, что у инвесторов нет никакого доверия к муниципалитетам, которые лишены финансовой самостоятельности. Если пресловутые американские муниципалитеты располагают многогранной и, главное, стабильной, прогнозируемой налоговой базой, то в нашей стране муниципальных финансов можно сказать, что и нет. Есть подменяющая их трехуровневая система межбюджетных отношений, в которой бюджетные потоки циркулируют преимущественно на региональном и федеральном уровнях. Алгоритм функционирования этой системы устроен таким образом, что львиная доля налогов, которые собираются на местах, уходят в региональные и федеральные бюджеты, а уже оттуда перераспределяются вниз через трансферты в рамках целевых программ. В местных бюджетах остаются мизерные средства: 60–70% подоходного налога с физлиц, порядка 20–30% имущественных налогов (которые невелики из-за отсутствия адекватной системы оценки имущества и кадастровой стоимости). Текущие доходы таковы, что не позволяют финансировать капвложения, объемы которых снижаются. При этом доля дотаций и субсидий в доходах муниципальных бюджетов составляет 50–60%. «Сейчас значительная часть налогов, которые собираются у нас, оседают в Москве, — рассказывает глава одного из подмосковных муниципалитетов. — У нас электричками и автобусами туда каждый день более 30 процентов населения на работу ездит. Все рабочие места там, поэтому подоходный налог в Москве остается. А потом люди говорят: где мой детский садик? где моя больница? А на какие шиши? Все проблемы, которые обозначались наверху, спущены на муниципальный уровень. Но при этом нам оставили два налога — налог на имущество и часть подоходного налога. Все, больше источников дохода нет. При самом оптимистичном раскладе доходная часть бюджета нашего города — 900 миллионов рублей. На эти деньги надо поддержать социалку, здравоохранение, ЖКХ. Но реальных проблем по этой части — на 3,5 миллиарда рублей», — негодует один из подмосковных мэров.

Новое жилищное строительство должно быть обеспечено сопутствующей инфраструктурой expert_781_048.jpg Фото: Антон Уницын/Agency.Photographer.Ru
Новое жилищное строительство должно быть обеспечено сопутствующей инфраструктурой
Фото: Антон Уницын/Agency.Photographer.Ru

Механизмов ответственного и конкретного исполнения муниципальных полномочий не очень много. Муниципалитеты в этом смысле недееспособны. Одна из ключевых проблем именно в несовершенстве межбюджетных отношений. «Основные ресурсы муниципалитетов — 10–30 процентов подоходного налога и земля. Например, в нашем городе сейчас более 400 субъектов малого и среднего предпринимательства. Мы за последние десять лет увеличили налоговую базу в разы, собираем в бюджеты всех уровней и во внебюджетные фонды более четырех миллиардов рублей. Но наш муниципальный бюджет — около 400 миллионов рублей, из которых собственных доходов — порядка 160–170 миллионов. Остальное — субсидии. Такая зависимость существенно ограничивает возможности развития», — говорит мэр сибирского наукограда Кольцово Николай Красников.

Гиперцентрализованная система взаимоотношений позволяет федералам и регионалам не только контролировать денежные потоки, но и с их помощью управлять политическими рисками — местные элиты вынуждены выбирать между политическими амбициями и федеральными бюджетными трансфертами. Однако в таком формате муниципалитеты лишены каких-либо стимулов и мотивации для развития территорий. Ведь чем у муниципалитета хуже дела, тем на больший объем дотаций могут рассчитывать местные чиновники и аффилированные с ними подрядчики. Приоритеты региона не всегда совпадают с муниципальными потребностями. Они соизмеряются с общей ситуацией в регионе — власти вынуждены направлять средства на поддержку более удаленных от областного центра населенных пунктов. «Условно говоря, надо баньку починить — получи разрешение губернатора. Но лучше — Минэкономразвития, чтобы банька, по-советски, была включена в какую-нибудь целевую программу. Понятно, что при таком раскладе деньги до баньки дойдут не скоро, если вообще дойдут», — описывает реалии бюджетных процессов один из экспертов.

«Мы строим биотехнопарк. В городе ведется активное коммерческое жилищное строительство, возводятся целые микрорайоны. Мы планируем строить арендные дома, чтобы заземлить на нашу территорию квалифицированных людей, сотрудников биотехнопарка. Мы понимаем, что новое жилье должно быть обеспечено новыми детсадами, школами. И тут возникает развилка. Нам, например, нужен детский комбинат, мы рекордсмены по уровню рождаемости. Однако наши возможности не позволяют реализовать этот проект самостоятельно. В лучшем случае мы можем поучаствовать в нем софинансированием в незначительном объеме. Поэтому надо достучаться до областных программ. Но у региона нет средств, чтобы открыть строительную программу в отсутствие федерального финансирования. Вот муниципалитету и приходится ждать, пока два его старших брата — регион и федеральные власти — договорятся. Иногда решение инфраструктурных проблем растягивается на годы», — констатирует Николай Красников.

Мыслите ритмично

Совершенно очевидно, что при существующем финансовом устройстве у муниципалитетов нет никаких реальных возможностей структурирования инфраструктурных проектов — в том числе с целью привлечения в них внебюджетных инвестиций. Например, через муниципальные облигации. По мнению экспертов, чтобы предотвратить масштабный инфраструктурный коллапс, мотивировать муниципалитеты к инфраструктурному развитию, создать условия для привлечения внебюджетных инвестиций, необходимо изменить существующую систему межбюджетных отношений. Создать условия, при которых бюджетные средства не только будут использоваться в рамках подрядных схем, но и служить рычагом для привлечения частного капитала.

«Если мы хотим, чтобы у муниципалитетов появилась мотивация к развитию, чтобы они двигались за дополнительными рабочими местами, привлекали эффективный бизнес, федеральные власти должны поделиться с муниципалитетами хотя бы дополнительными двумя-тремя процентами налога на прибыль. Сейчас все уходит на региональный уровень — муниципалитеты постоянно в позиции просителя. Перераспределение налоговых доходов позволило бы нам увидеть перспективы. Пока же налог на прибыль расщепляется со свистом мимо нас», — говорит Николай Красников.

По мнению директора Института продвижения инноваций Общественной палаты РФ Вячеслава Глазычева, важно изменить систему экономического мышления, в которой бюджет должен оставаться существенной частью, но не единственной. «Сейчас повсеместно минфины являются министерствами бюджетов. Вне бюджетных отношений не складывается диалог, не с кем такие модели обсуждать. Между тем создание качественной жилой среды и развитие инфраструктуры напрямую зависят от понимания внебюджетной части экономики и наличия механизмов бюджетных гарантий. Требуется другой ритм мыслительных операций, другое политическое сознание», — говорит он.

В последнее время федеральные власти предпринимают некоторые шаги, направленные на децентрализацию налоговой системы и ее модернизацию. Недавно для финансирования автодорожного строительства были созданы федеральный и региональные дорожные фонды. Теперь в них консолидируются поступления от топливных акцизов, которые будут направляться исключительно на развитие автодорожной инфраструктуры, тогда как раньше средства на эти цели выделялись из общего налогового котла. «Впрочем, пока и дорожные фонды построены по принципу общей кассы и не предполагают целевого финансирования конкретных проектов — например, в рамках частно-государственного партнерства. Бюджетные ассигнования для наполнения и расходования дорожных фондов являются бюджетными инвестициями и не могут быть потрачены ни на что другое, кроме как на создание объектов госсобственности. Их нельзя направить, например, на капитализацию какой-то специальной проектной компании, созданной для строительства какого-либо объекта инфраструктуры, на выкуп инфраструктурных или квазиинфраструктурных облигаций, на оплату контрактов жизненного цикла», — замечает заместитель руководителя практики ГЧП и инфраструктуры компании Vegas Lex Карен Аракелян. Недавно президент Дмитрий Медведев заявил о необходимости перераспределения бюджетных потоков из федерального центра в регионы. Федеральные власти намерены уже в 2013 году ввести в ряде регионов местный налог на недвижимость, а к 2014-му — распространить его на всю страну. Предполагается, что Налоговым кодексом будет установлена максимальная ставка налога, а местные власти смогут ее регулировать. Налог на недвижимость призван наполнить муниципальную казну средствами для инфраструктурного развития.

Стоит, впрочем, заметить, что перекладывание денег из карманов министерств в карманы губернаторов и мэров не панацея. Есть слишком много ограничений, которые даже при таком раскладе почти наверняка не позволят использовать бюджетные средства вне стандартных схем госзаказа в качестве инвестиционного рычага (выпускать муниципальные облигации, эффективно структурировать проекты на условиях государственно-частного партнерства).

Во-первых, существует множество пробелов законодательного плана. К примеру, в действующем законодательстве нет норм, которые четко регулировали бы взаимоотношения муниципалитетов с частными инвесторами, в том числе с участниками рынка публичного долга. Отсутствуют механизмы контроля целевого использования привлеченных средств, преференции для инвесторов (налоговые и прочие льготы), которые могли бы стимулировать вложения в инфраструктурное развитие. Нигде не описаны механизмы раскрытия информации, позволяющие инвесторам, в том числе владельцам муниципальных инфраструктурных облигаций, контролировать ход проектов и риски нецелевого использования средств, неправомерного распоряжения имуществом, преднамеренного банкротства, изменения тарифов и проч. Наконец, у инвесторов нет способов воздействия на региональные и муниципальные власти в случае проблем с погашением облигаций. Специалисты напоминают, что при дефолте по муниципальным облигациям (в отличие от корпоративных долговых обязательств) не возбуждается процедура банкротства, имущество эмитента не переходит к кредитору. Известны случаи, когда новые муниципальные или региональные руководители попросту отказывались платить по долгам своих предшественников. «Нужны дополнительные стимулы для инвесторов в муниципальные инфраструктурные облигации — налоговые льготы и иные преференции. Инфраструктурные проекты предполагают длительные сроки реализации, а зачастую и еще более длительные сроки окупаемости», — полагает Алексей Безрукавников из «Тройки Диалог».

Во-вторых, надо не только менять систему финансовых взаимоотношений, создавать законодательную базу, но и улучшать качество муниципального управления. «У нас масса муниципалитетов, в которых оставь хоть все налоги — все равно ничего не изменится», — уверены наши собеседники. Сегодня, даже при условии, что местные бюджеты наполнятся деньгами, а законодательная база будет настроена как надо, нет уверенности в том, что на местах найдутся люди, которые сумеют с помощью бюджетного рычага ответственно капитализировать вверенные им территории, вовлечь в этот процесс частных инвесторов — в том числе через механизмы рынка ценных бумаг. Чаще не потому, что не захотят, а потому, что не сумеют. «В муниципалитетах недостаточно подготовленных специалистов, которые могли бы квалифицировано провести размещение облигационного займа, разработать стратегию заимствования, эффективно управлять долгом», — замечает Вадим Засько, директор Института налогового менеджмента и экономики недвижимости НИУ ВШЭ. Да и в целом многим мэрам удобнее работать по привычной, накатанной схеме. По мнению экспертов, без активного участия федеральных властей, которые могли бы выступить заказчиками обновления качества муниципального управления, обучения, кадровой ротации, вряд ли возможно внедрить новаторские финансово-экономические схемы, которые могли бы стать драйверами инфраструктурного развития и формирования комфортной жилой среды.