По нашему мнению, основанному на изучении самых разных сторон экономической жизни Петербурга, центральной городской проблемой является сейчас отсутствие у власти (как исполнительной, так и законодательной) рациональной земельной политики. Имеет место парадоксальная ситуация: с одной стороны, в центральных и близких к ним районах решительно не хватает свободных земельных участков, необходимых для развития различной городской инфраструктуры (жилья, больших современных магазинов, дорог и др.), а с другой - значительная часть земли в городе используется явно неэффективно. Процедура предоставления под застройку земельных участков крайне несовершенна и требует от участников рынка огромных затрат - организационных, финансовых, временных. Между тем у специалистов (как в структурах администрации, так и в деловой среде) уже существует довольно четкое представление о том, как должна выглядеть рациональная земельная политика.

Дефицит земли

Представители самых разных сфер бизнеса все чаще говорят о дефиците земли в Петербурге. По мере развития городской экономики расширяющемуся бизнесу нужно все больше свободных земельных участков для строительства объектов - крупных магазинов, жилых домов, офисных центров и т.д. Однако получить (купить или арендовать) землю предпринимателям становится все труднее.

О дефиците земельных участков в близких к центру районах под строительство явно недостающих городу (по мнению специалистов) современных магазинов говорит генеральный директор сетевой торговой компании "Лента" Олег Жеребцов. Большинство специалистов в сфере недвижимости также объясняют парадоксальное для рыночной экономики превышение спроса на новое жилье в Петербурге над его предложением нехваткой свободных участков. "Все последние годы мы наблюдали созданный городом дефицит пятен под застройку", - выражает мнение многих коллег генеральный директор строительной компании " Прагма" Денис Литов. "Дефицит подготовленных территорий" называет главной проблемой строительного комплекса в Петербурге президент корпорации " Петербургская Недвижимость" Максим Шубарев.

Как и всякий дефицит, дефицит земли серьезно искажает рыночные процессы. Завышенные цены на жилье сопровождаются пониженным его качеством. Некоторые руководители строительных компаний открыто признаются, что не видят необходимости заботиться о повышении качества в условиях, когда все, что они строят, расходится "с колес". Дефицит земли порождает взятки, спекуляцию, способствует процветанию недобросовестных компаний. Такое положение вещей отпугивает инвесторов и они уходят в другие регионы.

Собаки на сене

Между тем в Петербурге имеется огромное количество земельных участков, которые вполне можно было бы передать бизнесу, а также реализовать на них социально необходимые проекты. Формально они заняты (собственниками или пользователями), но используются явно неэффективно.

Согласно официальным данным (Комитета по градостроительству и архитектуре, КУГИ и др.), порядка 40% городской территории используется неэффективно (не только в смысле чисто коммерческой отдачи, но и с точки зрения удовлетворения социальных потребностей жителей города). Кризис очевиден, даже если не углубляться в проблему оптимального использования тех или иных земельных участков, и с этим согласны, похоже, все. Значительные территории в центральных и близких к центру районах заняты неуместными здесь организациями (воинскими частями, избыточной железнодорожной и автотранспортной инфраструктурой, промышленными складами, мелкими, часто фактически не работающими предприятиями), полуразрушенными хозяйственными строениями, свалками, а то и просто пустырями.

Проблема усугубляется тем, что в Петербурге до сих пор отсутствует полноценный земельный кадастр территории города (исчерпывающая информация о земельных участках, об их собственниках и пользователях), что не только ограничивает возможности бизнеса, потенциальных инвесторов, но и создает значительные проблемы властям с точки зрения выработки политики эффективного распоряжения земельными ресурсами. КУГИ только еще создает электронную базу "Единая геоинформационная справочная система "Недвижимость Санкт-Петербурга"", информация из которой легко обрабатывается и вносится в дежурный кадастр.

На конец 2002 года в базе данных государственного кадастра недвижимости Санкт-Петербурга значилось около 37 тыс. земельных участков (общей площадью 350 кв. км), прошедших кадастровый учет после процедуры межевания, и еще 7,1 тыс. участков (общей площадью 110 кв. км), сформированных по результатам топогеодезических работ. Однако в результате проводимых КУГИ инвентаризаций за последние два года выявлено 14 тыс. земельных участков, на которые не были оформлены правоустанавливающие документы. В половине случаев фигурировали госпредприятия и госучреждения, считавшие себя по факту владельцами земли, переданной им в бессрочное пользование.

Искусственный дефицит

Дефицит земли усиливается из-за нерациональной процедуры предоставления земельных участков под застройку, установленной администрацией Петербурга. Фактически распределением всей земли в городе занимается Городская инвестиционно-тендерная комиссия (ИТК), действующая в Петербурге с 1995 года. В ее обязанности входит согласование условий реализации инвестиционных проектов. Формально решения ИТК носят рекомендательный характер для губернатора, который издает распоряжения по предоставлению инвесторам конкретных земельных участков.

По мнению специалистов, у ряда крупных инвестиционно-строительных компаний возникли устойчивые отношения с членами ИТК, что дает им лоббистские преимущества при продвижении своих проектов. В последний период губернаторской деятельности Владимира Яковлева участники рынка все громче говорили о том, что ИТК никогда в действительности не была тендерной комиссией, а была лишь "ситом", через которое пропускаются те или иные проекты для подготовки распоряжений губернатора о целевом выделении пятен. Это подтверждает генеральный директор ОАО "Ленэнерго"Андрей Лихачев, участвовавший в работе ИТК в бытность свою председателем КУГИ: "Ни одно заседание ИТК не обходилось без участия "ЛенСпецСМУ", представителей товарища Заренкова, которые каждый раз настаивали на целевом предоставлении объектов".

Строители обвиняют администрацию также в том, что через комиссию сотнями проводились решения об изыскательских работах, позволяющие избранным коммерческим структурам "застолбить" впрок привлекательные пятна под застройку, чтобы затем заработать на их перепродаже. "Меня коробит, - говорит директор Санкт-Петербургского союза строительных компаний "Союзпетрострой" Лев Каплан, - когда кто-то нахватал пятен и не строит, а затем за 200-300 тыс. долларов уступает пятно тем, кто действительно намерен вести строительство и имеет для этого мощности".

В том, что система предоставления земельных участков через ИТК экономически неэффективна и для города, убежден вице-губернатор, председатель КУГИ Валерий Назаров, называющий комиссию "вредным для экономики города элементом". По его мнению, для городского бюджета гораздо выгоднее механизм продажи земельных участков на открытых торгах, которые тем не менее проводятся в Петербурге чрезвычайно редко, хотя доходы приносят значительно большие, чем от распределения через ИТК. Так, недавно за неиспользуемый участок в 1,5 га на Угольном острове в Курортном районе, проданный под индивидуальное жилищное строительство, город получил около 1 млн долларов, причем благодаря возникшей конкуренции конечные цены оказались в семь раз выше стартовых.

Отсутствие у власти грамотной земельной политики приводит к самым разным негативным последствиям для города. По мнению директора-координатора научно-исследовательских программ МЦСЭИ "Леонтьевский центр" Леонида Лимонова, город застраивается нерационально - либо путем варварского уплотнения существующей жилищной застройки в центральных районах, либо на самых окраинах, что приводит к растягиванию коммуникаций. "Сейчас инвесторы зачастую вынуждены строить на новых землях. Но это городу во многих случаях невыгодно, - утверждает Лимонов. - Чем больше мы растягиваем коммуникации (транспортные, инженерные), тем больше денег требуется на их ремонт, модернизацию. Во многих случаях это оказывается в перспективе дороже, чем рекультивация, реконструкция захламленных территорий вблизи центра.

Устранить пороки

Специалисты считают, что для создания в Петербурге эффективной земельной политики необходимо реформировать всю систему земельных отношений. Чтобы в комплексе решить все проблемы взаимоотношений города и инвесторов, выстроив четкую и прозрачную систему получения земельных участков под строительство, нужно провести необходимую работу по формированию градостроительного законодательства, отвечающего сегодняшним реалиям. Разумеется, в первую очередь должен быть подготовлен новый Генеральный план города, дающий полную картину развития Петербурга - жилищного и производственного строительства, систем жизнеобеспечения, инфраструктуры. Решение этой задачи должно быть непосредственно увязано с выработкой Концепции социально-экономического развития города, которую готовит сейчас КЭРППиТ вместе с Леонтьевским центром. На основе этих документов администрация Петербурга должна выработать внятную концепцию градостроительной политики.

Рабочая группа, выбранная на совещании руководителей предприятий строительного комплекса Санкт-Петербурга, разработала детальную программу реформирования существующей системы взаимоотношений власти, энергоснабжающих предприятий-монополистов и инвесторов (строителей), направленную "на более эффективное использование городских территорий". В документе, подготовленном рабочей группой под председательством президента Группы ЛСР Андрея Молчанова, представлены основные проблемы строительной сферы города, а также пути их решения. Эту программу строители направили кандидату в губернаторы Санкт-Петербурга Валентине Матвиенко, обратившейся к деловому сообществу с просьбой подготовить практические предложения по совершенствованию механизмов управления городом.

Рабочая группа определила семь основных блоков проблем, по которым сформулировала свои предложения: инженерная подготовка территорий, система выделения земельных участков, взаимодействие строительных организаций и монополистов, реконструкция территорий и расселение ветхого жилья, государственный заказ, подготовка кадров для строительных организаций, управление строительством и городским хозяйством. Особое внимание строители уделили теме выделения земельных участков под застройку. Они ждут от нового губернатора оптимизации процесса предоставления пятен и создания цивилизованного рынка земельных участков. Среди прочих аспектов этой проблемы наиболее важными, требующими радикальных решений, представляются два: процедура выделения пятен и подготовка участков под застройку.

Разработчики программы, как, впрочем, и большинство опрошенных нами руководителей строительных компаний, по существу поддерживают стремление Валерия Назарова ликвидировать ИТК (в ее нынешнем виде), согласны с утверждением Назарова, что "сейчас ничто не мешает перейти от распределительной системы предоставления земельных участков под застройку к открытым торгам, для чего не требуется длительного подготовительного периода".

В вопросе подготовки территорий наиболее важны два момента: "упаковка" участков, то есть получение согласований у более чем трех десятков федеральных и городских ведомств, и взаимодействие застройщиков с городскими организациями, обеспечивающими новые застройки инженерными и энергетическими ресурсами.

Кто готовит?

Все аспекты проблемы получения инвесторами согласований достаточно подробно описаны в многочисленных публикациях СМИ. Ситуацию здесь хорошо иллюстрирует картина, нарисованная Валерием Назаровым в интервью нашему журналу. По словам вице-губернатора, на "упаковку" участков на Угольном острове в Курортном районе (о чрезвычайно выгодной для города продаже которых говорилось выше) у Фонда имущества и КУГИ ушло 9 месяцев. "Если столько времени потребовалось для получения всех согласований вице-губернатору и председателю КУГИ, то что же говорить о простых смертных?" - возмущается Назаров. На вопрос о том, почему городские власти так медленно решают проблему явно неэффективного использования предприятиями и организациями своих территорий, вице-губернатор ответил так: "В середине прошлого года губернатор дал указание каждому главе районной администрации подготовить по десять пакетов выставляемых на торги объектов недвижимости, в том числе земельных участков, но, кажется, до сих пор никто этого не сделал. Убежден, что это не случайно - столь высок уровень интересов".

Многие представители строительного бизнеса убеждены, что именно городские власти должны взять на себя ответственность за полную "упаковку" участков, выставляемых на торги. Кто конкретно будет исполнять эту работу - КУГИ, Фонд имущества, Комитет по строительству и т.д. или будут привлекаться частные компании - строителям не так важно. Председатель КУГИ убежден, что город не должен этим заниматься и подготовку участков к торгам необходимо на конкурсной основе отдать коммерческим структурам. Он согласен с мнением строителей, что формой оплаты при этом может стать процент отчисления от продажи права на застройку участка - учет обоснованных затрат фирмы плюс вознаграждение за работу.

Камень преткновения

Вторым аспектом проблемы подготовки территорий является обеспечение их инженерными коммуникациями, необходимыми для подключения к энергоресурсам монополистов (электроэнергии, воде, канализации, теплу, газу). Здесь позиции строителей и монополистов несколько расходятся.

С точки зрения гендиректора " Ленэнерго" (представляющего позицию монополистов), необходимо использовать механизм платы "за присоединение" к энергоресурсам. Застройщики платят монополистам за право получать энергию, а энергоснабжающие организации выполняют все работы по инженерной подготовке территории. Андрей Лихачев утверждает: "Практика введения платы за присоединение к источникам энергии сегодня уже получила развитие на федеральном уровне, причем принимается на вооружение именно технология, предложенная в свое время менеджментом "Ленэнерго". Эта методика сейчас проходит рассмотрение на уровне Федеральной энергетической комиссии".

Главная претензия строителей к предлагаемому Лихачевым механизму, по словам Андрея Молчанова, состоит в следующем: по существу, их заставляют платить за создание будущего бизнеса монополистов. "Почему строители должны оплачивать возведение подстанции, на которой "Ленэнерго" будет потом зарабатывать деньги? Мы не против того, чтобы платить за инженерную подготовку территории, но хотим знать, на что конкретно идут наши деньги", - заявляет Молчанов. Строители не раз высказывали опасение, что монополисты берут с них лишнее. На это гендиректор "Ленэнерго" отвечает так: "Возникает вопрос, как правильней поступить - рассчитывать точные затраты прокладки этой инфраструктуры для конкретного инвестиционного проекта или же эти затраты усреднять по городу, по району. Наш ответ: усреднить затраты на один киловатт мощности. Потому что в этом случае тому, кто первым приходит на участок застройки, не придется платить "за себя и за того парня"". Помимо прочего, такой механизм, по мнению Лихачева, позволяет избежать злоупотреблений со стороны застройщиков, имевших место при прежней системе: "Раздувались сметы на выполнение технических условий, которые никто не контролировал. Списывали под эти сметы деньги, за взятки решая вопросы присоединения, ничего при этом не строя. А бюджет, таким образом, лишался доходов".

Строители понимают, что развивать инженерную инфраструктуру надо, но считают, что монополисты исходят лишь из собственной выгоды, не учитывая интересы партнеров. Кроме того, монополисты, по словам строителей, практически не гарантируют обеспечения строящихся объектов энергетическими ресурсами в тех количествах и в те сроки, которые необходимы инвестору. Тексты договоров, которые они навязывают строителям, носят ультимативный характер, с ответственностью только со стороны инвестора. При этом сумму этих требований тоже назначают только в одностороннем ультимативном порядке, не спрашивая инвестора, может он это сделать или нет. Строители полагают, что перекладывать эти проблемы на плечи инвестора некорректно.

Однако, судя по всему, эти разногласия не носят принципиального характера и их наверняка можно устранить путем взаимных переговоров. Это понимают обе стороны, но до сих пор их диалог не состоялся. Очевидно, что организовать такой диалог могла бы новая администрация Петербурга. И Лихачев, и Молчанов высказывают готовность в нем участвовать. Нет сомнения, что при наличии твердой воли у будущего губернатора компромиссное решение будет найдено.

Освобождение территорий

По мнению специалистов КУГИ, грамотная земельная политика призвана стать серьезным инструментом формирования доходной части петербургского бюджета, а также стимулировать собственников и пользователей земли распоряжаться ею более рачительно.

Новой администрации необходимо разработать комплексную систему мер по повышению эффективности использования земли. Между тем для решения наболевшей проблемы вывода промышленных предприятий из центра города нужны действенные экономические рычаги, которые заставляли бы собственников и менеджеров предприятий максимально эффективно использовать землю. Еще два года назад первый заместитель председателя КЭРППиТ Ефим Гришпун предложил использовать механизм двукратного повышения ставки аренды земли для предприятий, имеющих объекты незавершенного строительства, а также отменить регрессивную шкалу аренды земли для промышленных предприятий (когда чем больше у предприятия земли, тем меньше оно платит). Но соответствующие распоряжения так и увязли в череде бесконечных согласований внутри Смольного. По этой же причине (а по существу - из-за отсутствия политической воли у губернатора Яковлева) до сих пор не применяются аналогичные инструменты экономического воздействия на предприятия, предусмотренные самыми разными городскими документами (постановлениями правительства, распоряжениями губернатора и т.п.).

Механизм увеличения ставок земельного налога и арендной платы способен стать сильным экономическим стимулом. Но очевидно, что только законодательно утвержденные правила градостроительного зонирования и застройки территорий создают правовые основания для города устанавливать (в случае несоответствия этим документам расположения предприятий и их деятельности) специальные коэффициенты при начислении земельных платежей. Подобный подход позволит более адресно и эффективно, чем сейчас, влиять на проводимую собственниками предприятий политику. Как показывает опыт, дифференциации ставок земельного налога по 19 зонам градостроительной ценности территорий оказывается недостаточно. Выход на качественно новый уровень подготовки градостроительной документации позволит более масштабно применять санкции к нарушителям экологической обстановки и параметров санитарно-защитных зон, обеспечивать соблюдение требований по эстетике объектов и т.д. Все это значительно повысит также эффективность усилий агентств по развитию территорий (Выборгской набережной, Сенной площади, Апраксина двора, Малой Охты и др.).

Санкт-Петербург