Волшебная фраза из трех слов

Чтобы сдвинуть регион с мертвой точки, достаточно нескольких проектов государственно-частного партнерства

Примета года: как только заходит речь о мало-мальски крупном проекте, так немедленно появляется аббревиатура ГЧП. Будто волшебная палочка: включим модель государственно-частного партнерства – и тут же все проблемы решатся. На деле в этот момент они только начнутся: бюрократия, законодательные ловушки, длинные конкурсные процедуры и т.п. Очень много причин у того обстоятельства, что на всю страну – только несколько десятков стартовавших проектов ГЧП. А причина, по которой вполне разумные люди продолжают поминать фразу из трех слов по каждому поводу, – всего одна. В условиях острого дефицита длинных денег модель ГЧП не имеет альтернативы при реализации проектов развития. Регионы, не желающие еще несколько лет смотреть, как рушится транспортная, инженерная и социальная инфраструктура, прибегнут к этой модели в ближайшее время. Об этом говорили участники прошедшей в Вологде конференции «Государственно-частное партнерство».

Верной дорогой идете

Вологодская область делает большие ставки на ГЧП. Позицию региона обозначил первый заместитель губернатора области Леонид Иогман: «Есть долгосрочные цели, приоритетные для регионов, и есть длинные дорогостоящие проекты, необходимые для достижения этих целей. Ни государство, ни бизнес не в состоянии финансировать их самостоятельно». Конечно, Вологду нельзя сравнить с Санкт-Петербургом, который реализует по модели ГЧП целую серию масштабных проектов («Пулково», Орловский тоннель, Западный скоростной диаметр, завод по переработке твердых бытовых отходов в Янино). Но область сделала важные шаги – сформировала региональный центр ГЧП и сейчас выносит на слушания Законодательного собрания региональный закон о государственно-частном партнерстве. Как сказал заместитель директора центра ГЧП Внешэкономбанка Валерий Латыпов, «это два базовых шага. Они позволяют найти в регионе перспективные проекты, создать условия для их реализации и получить финансирование в банке». ВЭБ – один из главных инвесторов ГЧП, он финансирует масштабные проекты с бюджетом от 2 млрд рублей.

Проекты ГЧП реализуются в сферах ответственности государства, к которым относятся, в частности, формирование инфраструктуры, социальная сфера и туризм
 pic_text1

Еще до окончания формальных процедур Вологодская область реализовала проект по модели ГЧП – индустриальный парк «Шексна». Регион вложил 782,13 млн рублей в инфраструктуру парка, а компания «Северсталь» – 120 млн евро в строительство трубопрофильного завода, открытого на территории «Шексны» в начале июня. «Северсталь» дала сигнал и другим инвесторам: в индустриальном парке идет подготовка земельных участков к строительству еще трех заводов, а всего в «Шексне» планируется создать около 5 тыс. рабочих мест. Находясь на пересечении ключевых транспортных магистралей, связывающих Северо-Запад с Москвой, регионами центра России и Поволжья, индустриальный парк, как следует из кулуарных разговоров на конференции, уже стал предметом зависти чиновников других регионов СЗФО. Площадка с готовой инфраструктурой, предоставляющая резидентам налоговые льготы, дает сильный козырь в борьбе за инвесторов. Как полагает губернатор Вологодской области Вячеслав Позгалев, есть шансы успешно соревноваться даже с Ленинградской областью, имеющей сильные компетенции в привлечении инвесторов: географическое положение «Шексны» лучше.

Компаний, умеющих управлять сложными большими проектами, в России единицы

Пример «Шексны» иллюстрирует, в каких направлениях может развиваться государственно-частное партнерство. Проекты ГЧП реализуются в сферах ответственности государства, к которым относятся, в частности, формирование инфраструктуры (инженерной, транспортной и коммунальной), социальная сфера (здравоохранение, образование) и туризм. Как отметил заместитель начальника управления центра ГЧП Внешэкономбанка Александр Воротников, «в рамках ГЧП нельзя построить завод, но можно сформировать инфраструктуру для строительства заводов». При этом он уточнил, что хотя «Шексна» и включает важные элементы государственно-частного партнерства, ее нельзя считать в полном смысле проектом ГЧП.

О букве и смысле ГЧП

 pic_text2

По словам Александра Воротникова, ГЧП подразумевает контракт между государством и бизнесом, закрепляющий раздел рисков. «Например, в случае „Шексны“ нет институализации в форме проекта ГЧП, значит, невозможно гарантировать разделение рисков. А ведь в этом – основная идея государственно-частного партнерства», – подчеркнул он.

О другой ключевой идее ГЧП говорит заместитель генерального директора Холдинга МКД Виктор Кузнецов: «Задача ГЧП – существенно повысить качество проектов в сфере ответственности государства, минимизировать потери за счет привлечения к управлению такими проектами успешных частных компаний». Возьмем для примера реформы ЖКХ и энергетики. По словам Кузнецова, при реализации проектов ГЧП должен получиться следующий эффект: «Компании-концессионеры привносят в эти сферы новые технологии, внимательно считают деньги, реализуют проекты с гарантированным качеством, и тогда нам не нужно строить ТЭЦ мощностью 250 МВт – вполне возможно, будет достаточно 100 МВт».

Пример такого проекта привел заместитель председателя правления Банка ВТБ Северо-Запад Владислав Трофимов. «В Санкт-Петербурге различаются понятия „водоснабжение“ и „водоподача“. Пока у нас – водоподача. То есть в трубы закачивается вода и распределяется по всему городу, а по пути возникают огромные потери. Водоснабжение подразумевает, что вода подается на определенные объекты в строго необходимом объеме, – поясняет он. – Переход к такой модели предусмотрен проектом реконструкции систем водоснабжения Петербурга, в котором участвует наш банк». По оценкам Трофимова, реконструкция дает экономию 30% электроэнергии, к тому же 30% денежных ресурсов экономится за счет снижения аварийности. «Это отличный пример! – поддержал коллегу Валерий Латыпов. – Мы во всем должны перейти от подачи к снабжению – точно на объект, в нужном количестве и без потерь. Что достигается через реализацию проектов ГЧП».

Осторожно, мины

 pic_text3

Есть проблема, которая портит эту красивую перспективу: компаний, умеющих управлять сложными большими проектами, в России единицы. «Российский бизнес многому научился. Наши компании могут успешно построить жилой квартал, ТЭЦ, торговый комплекс, – размышляет Виктор Кузнецов. – Но грамотно спланировать и реализовать такой масштабный проект, как реконструкция аэропорта или системы водоснабжения большого города, они не умеют. Нет соответствующего опыта, полученного в десятках аналогичных проектов, а научиться проектному управлению по книгам невозможно». Другая сторона ГЧП – государство – тем более не обладает необходимыми навыками. «Городов, умеющих управлять ЖКХ, я не знаю, – продолжил Кузнецов. – У нас в стране есть культура запуска пилотных проектов, но нет культуры реформ. Мы можем построить перинатальные центры – с десяток на всю Россию, но не можем перестроить здравоохранение. Потому что пилотный проект и реформа предъявляют принципиально разные требования к качеству управления».

Трудности смягчаются при подготовке проекта силами внешних консультантов, которые также могут сопровождать его реализацию вместе с управляющей компанией. Но, как заметил Виктор Кузнецов, «государство денег на это не выделяет, а бизнес не будет отвлекать средства с непонятными перспективами: риск, что проект ГЧП будет подготовлен, но запустить его не удастся, всегда чрезвычайно велик». И резюмировал: «У Европейского банка нет проблем с проектами государственно-частного партнерства, которые можно финансировать, потому что он выделяет большие гранты на их подготовку. У нас грантов нет – вот и проектов практически нет».

 pic_text4

Другая ловушка – законодательные лакуны, или, как выразился Виктор Кузнецов, «законодательная пустыня». Федеральный закон о ГЧП отсутствует, Бюджетный кодекс упоминает государственно-частное партнерство один раз. «Место ГЧП в государственном планировании не обозначено, – добавляет Кузнецов, – соответственно, у губернаторов нет на эти цели ни денег, ни людей». Впрочем, никто не мешает регионам компенсировать законодательный дефицит созданием собственных нормативных актов. Так поступили, в частности, в Санкт-Петербурге, но его законы вступают в противоречие с федеральными. По словам адвоката юридической компании «S&K Вертикаль» Михаила Ильина, больше всего противоречий – с Законом о приватизации и Законом о защите конкуренции.

«Например, законы Санкт-Петербурга предусматривают возможность заключения договоров с инвесторами о совместной деятельности в форме простого товарищества, – рассказывает Ильин. – Но в случаях ГЧП заключать такие договоры невозможно, пока не будет изменен Закон РФ о приватизации. Также вызывает вопросы практика предоставления инвестору имущества, в частности земли, без проведения конкурса, целевым назначением, которую применяет Санкт-Петербург в проектах ГЧП. Это противоречит федеральному законодательству коренным образом». Еще один спорный случай – сделки с правом обратного выкупа. Например, концессионер строит дорогу, оформляет право собственности, получает от проекта прибыль, а потом возвращает объект государству. «Суды не раз признавали аналогичные сделки притворными», – утверждает Ильин. Соответственно, разделение рисков, о котором говорил Александр Воротников, оборачивается в ряде случаев резким увеличением рисков и для государства, и для бизнеса.

Требуются модераторы

Поскольку понятие ГЧП в законодательстве не определено и государственно-частным партнерством называют самые разные схемы, подсчитать количество таких проектов в стране не представляется возможным. Можно ориентироваться на число концессий – пока самой распространенной, хотя и не единственной, формы ГЧП. По данным Александра Воротникова, в России реализуется 44 концессионных соглашения, в основном – на уровне муниципальных образований. ВЭБ финансирует три проекта ГЧП на региональном уровне: реконструкция систем теплоснабжения 57 муниципальных образований Свердловской области, модернизация водоснабжения и водоотведения Ростова-на-Дону и Юго-Запада Ростовской области и формирование индустриальных площадок для промышленной сборки автомобилей в Калужской области. Несмотря на масштаб этих проектов, их недостаточно, чтобы можно было назвать ГЧП массовым явлением. Ловушки, перечисленные спикерами конференции, явно мешают.

 pic_text5

Однако, по мнению Воротникова, главное препятствие на пути расширения ГЧП – скорее субъективное. «Нужны модераторы – активные чиновники в регионах, которые хотят развивать свою территорию, – убежден он. – Таких людей в областных правительствах, к сожалению, мало. Мы очень любим обсуждать проблемы и не любим действовать. Когда в регионе есть модераторы, объективные трудности в сфере ГЧП преодолеваются – все инструменты для этого уже подготовлены».

Александр Воротников отметил, что ВЭБ сформировал пакет методических рекомендаций по организации деятельности региональных центров ГЧП. Этот пакет включает проект регионального модельного закона о ГЧП, «который является очень важным инструментом политики банка», подчеркнул он. «Не надо ждать появления федерального закона о государственно-частном партнерстве, корректировки других федеральных законов – берите наш модельный закон и действуйте», – заключил Воротников. Кроме того, ВЭБ совместно с российскими высшими школами реализует программу обучения региональных чиновников. Она направлена в значительной степени на повышение качества проектного управления в стране.

Центры ГЧП созданы в 15 субъектах России, в том числе в Калининградской и Вологодской областях. Протоколы о взаимодействии ВЭБ подписал с Мурманской, Вологодской областями и Ненецким автономным округом. «Уже через год между регионами начнется жесткая конкуренция за финансирование программ государственно-частного партнерства», – уверен консультант аппарата полномочного представителя президента РФ в СЗФО Игорь Кайбанов. «Талмуды стратегий в большинстве случаев ничего не дают. А несколько проектов ГЧП принципиально меняют ситуацию в регионе», – добавил Александр Воротников.

Вологодская область, по словам Вячеслава Позгалева, перешла к проектному управлению. То есть приоритетные задачи региона оформлены в виде проектов, что дает более качественное управление, чем аморфные стратегические направления социально-экономического развития. Приоритетов не может быть много, и ключевые проекты области нетрудно перечислить: «Шексна», индустриальный парк «Сокол» (реализация проекта начата в 2010 году), развитие бренда «Вологодское масло», туристический проект «Великий Устюг» и региональная льняная программа (возрождение льняного поля, полная модернизация фабрик, продвижение готовой продукции на российский и экспортный рынки). Они, бесспорно, меняют ситуацию в регионе и являются, по сути, проектами государственно-частного партнерства. При желании основная их часть может быть оформлена в виде проектов ГЧП. 

Вологда – Санкт-Петербург

Фото: архив «Эксперта С-З»