Выживание в условиях противоречий

Тема недели
Москва, 19.12.2011
«Эксперт Северо-Запад» №50 (546)
Бюджетная политика регионов СЗФО в 2012 году будет проводиться в условиях жестких ограничений, когда помощь из федеральной казны сокращается и необходимо снижать расходы, а возможностей для этого почти не осталось

К середине декабря часть регионов Северо-Запада уже утвердили свои региональные бюджеты, в частности Петербург, Ленинградская, Калининградская и Архангельская области, Республика Коми. В некоторых субъектах бюджеты находятся на стадии второго или третьего чтения. Понятно, что по их итогам, да и в течение следующего года финансовые планы будут корректироваться, однако основные тренды регионального бюджетного процесса уже можно обозначить.

Выстраивание бюджетного процесса в следующем году потребует от регионов Северо-Западного федерального округа (СЗФО) серьезных усилий: они будут поставлены в условия жестких финансовых ограничений на фоне большого объема принятых социальных обязательств. Центр продолжает сокращать объем финансовой поддержки регионов, поэтому ряду субъектов округа придется увеличивать заимствования на кредитном рынке, а стоимость денег будет расти.

Основную тенденцию можно обозначить как выживание в условиях противоречий. И в кризисные годы, и в 2011-м регионы активно наращивали социальные расходы, что укладывалось в курс, заданный федеральным центром. Уже на момент утверждения региональных финансовых планов на текущий год было ясно: на фоне сокращения финансирования из федеральной казны растущая нагрузка на бюджеты субъектов в части расходов – не самый позитивный тренд. Расходы уже тогда стоило подрезать. Тем более что доходы растут умеренными темпами, а на фоне нестабильной экономической ситуации в Европе прогнозы по динамике финансовых поступлений в казну не могут быть однозначно положительными.

Опять намерены тратить

Министерство финансов РФ призывает регионы реалистично оценивать свои возможности в части планов по доходной базе в 2012 году. Как заявил и.о. министра финансов Антон Силуанов, выступая в Совете Федерации, «к сожалению, некоторые регионы закладывают нереалистичные доходы, источники финансирования». По его мнению, это может «крайне негативно сыграть в следующем году, если произойдет ухудшение общей экономической ситуации». Внесение в финансовые планы «воздушных» цифр приведет к тому, что в ходе исполнения бюджетов следующего года у субъектов не хватит ресурсов, чтобы исполнить обязательства, и придется прибегать к сокращению расходов.

Однако, сравнивая параметры бюджетов, заложенные в финансовые документы регионов СЗФО в конце прошлого и нынешнего года, можно отметить, что большинство субъектов закладывают вполне адекватные планы по доходам, чего нельзя сказать о расходных ожиданиях некоторых регионов. Например, в проекте бюджета Архангельской области на следующий год запланированный объем доходов на 13% выше заложенного в первом варианте бюджета-2011, а объем расходов – на 21,9%. В Мурманской области планка по доходам поднята на 9,6%, по расходам – на 17,4, в Калининградской – на 10,6 и 19%, в Карелии – на 14,2 и 20,7% соответственно.

В результате у этих регионов произошло существенное увеличение запланированного дефицита бюджета: у Архангельской области – на 93%, у Мурманской – на 139, у Калининградской – на 107, в Карелии – более чем в полтора раза. Меньшая, чем в прошлом году, разница между доходами и расходами заложена только в бюджете Коми – на 18%. В целом все финансовые документы регионов СЗФО – дефицитные. Впрочем, аналогичная ситуация была и в 2010 году, а по данным на 1 сентября нынешнего года, исполнила бюджет с дефицитом только Вологодская область.

Разница в запланированных доходах и расходах окажется не столь критичной, если субъекты СЗФО прекратят активное наращивание расходных обязательств. Пока же прослеживается обратная тенденция – расходы снова растут. «В течение последних нескольких лет постоянно увеличивались расходы и федерального, и региональных бюджетов, и это несмотря на кризис и на то, что восстановление доходной части происходило не вполне успешно, – рассуждает директор ЦСР „Северо-Запад“ Владимир Княгинин. – Причем основную роль в наращивании расходов играли растущие социальные обязательства. В 2012 году, скорее всего, этот процесс остановится. Более того, бюджетная политика на всех уровнях должна будет вернуться в русло жесткой экономии и ограничений».

При этом отказ от социальных обязательств, взятых на себя региональными властями в прошлые годы, не представляется возможным. Их ждет ситуация, когда придется сохранять накопленный объем социальных трат и в условиях жесткой бюджетной ограниченности маневрировать другими расходными статьями.

«Предвыборный период традиционно негативно сказывается на балансах бюджетов – как федерального, так и региональных уровней. И если высокая стоимость нефти и поступления от экспортных пошлин помогают удерживать на приемлемом уровне дефицит федерального бюджета, то регионы, лишенные мощной сырьевой подпитки, зачастую вынуждены полагаться на свои силы», – объясняет начальник аналитического отдела «БФА» Денис Демин.

При этом нельзя вину за рост расходов полностью перекладывать на субъекты СЗФО, так как целый ряд затратных статей диктуются из центра. В частности, увеличение расходов на оплату труда (повышение зарплат бюджетников на 6,5 и учителей на 22%), формирование дорожных фондов. Напомним, что, согласно принятому в этом году закону о создании дорожных фондов, региональные фонды должны пополняться за счет транспортного налога, акцизов на бензин, дизтопливо и моторные масла, подлежащих зачислению в бюджет субъекта, а также «иных доходов», которые должны быть утверждены на региональном уровне.

Потенциала для значительного снижения расходов у регионов почти не осталось. Во-первых, большинство статей, которые можно сократить относительно безболезненно, секвестированы в 2009-2010 годах. Существенно пересмотрены инвестпрограммы, урезан административный аппарат, во многих субъектах СЗФО уменьшено финансирование сектора ЖКХ. На федеральном уровне изыскать ресурсы возможно за счет снижения расходов на силовые ведомства и содержание госаппарата, у субъектов же РФ ситуация более сложная. По словам Княгинина, социальные программы сокращены не будут, а значит, остаются расходы на национальную экономику и программы капитального строительства. По такой схеме пошел, в частности, Санкт-Петербург, осуществив ревизию крупных инфраструктурных проектов.

Теоретически субъекты федерации могли бы уменьшить расходы в сфере госуправления, но для достижения соответствующего эффекта затраты должны быть снижены не менее чем на 20%. «Если это будет реализовано путем сокращения штатов, то, во-первых, регионы создают болезненную ситуацию, выбрасывая на рынок труда высвобождаемых сотрудников, а во-вторых, они должны будут выплатить выходные пособия уволенным, что тоже ляжет бременем на бюджет», – замечает Владимир Княгинин. Если же снижать заработную плату, то это демотивирует работников. Таким образом, оба варианта предполагают непопулярные меры, так что регионы вряд ли на них пойдут.

Подогреть кредитный рынок

Федеральный центр продолжает сокращать поддержку региональных бюджетов. Так, объем бюджетных кредитов субъектам РФ в 2012-м планируется снизить по сравнению с текущим годом со 150 до 105 млрд рублей, при этом они будут предоставляться только для сбалансирования региональной казны, причем в первую очередь – на рефинансирование выданных ранее бюджетных кредитов. Субъектам федерации придется затянуть пояса или обратиться к рыночным источникам заимствования – банкам, облигациям и государственным гарантиям.

Однако увеличение долговой нагрузки, как и рост активности регионов на кредитном рынке, имеет ряд недостатков. Во-первых, в 2012 год почти все субъекты СЗФО войдут с уже существующими кредитными обязательствами, в том числе перед Российской Федерацией. Согласно данным Минфина, объем государственного долга регионов Северо-Запада на конец третьего квартала этого года – 89,4 млрд рублей.

Лидером по темпам роста госдолга в СЗФО стал Санкт-Петербург: за первые три квартала его задолженность перед федеральным бюджетом и кредиторами увеличилась с 6,6 до 8,5 млрд рублей. На втором месте – Вологодская область. Ее долг вырос почти на 1,8 млрд и достиг рекордного в СЗФО показателя – 20 млрд рублей. Сомнений в том, что Северная столица справится с долговой нагрузкой, нет, а наиболее высокие темпы роста заимствований города связаны скорее с эффектом низкой базы, так как ранее он активно кредитные ресурсы не потреблял. Тогда как, например, в Вологодской и Калининградской областях объем долга на 1 ноября превышал 50% их собственных доходов.

Рыночные механизмы, такие как размещение облигаций, – нормальная практика финансирования региональных бюджетов, используемая по всему миру. Некоторые субъекты РФ, в том числе Петербург, до последнего времени практически не использовали этот ресурс, а обратились к нему после острой фазы кризиса 2008 года. «Однако возможность наращивания долга некоторыми субъектами федерации компенсируется высоким уровнем общей задолженности регионов, которая не демонстрирует предпосылок к снижению после резкого подъема в 2008-2009 годах, – рассказывает Денис Демин. – Фактор регионального долга не может игнорироваться на государственном уровне. И в этих условиях выпуск дополнительных обязательств даже финансово здоровыми субъектами может быть ограничен общей политикой центра на сдерживание объема долга субъектов».

Кроме того, необходимо принимать во внимание рыночную ситуацию, которая отнюдь не способствует привлечению субъектами РФ средств по благоприятной стоимости. В настоящее время напряженность на финансовых рынках сохраняется, что создает определенные трудности для дефицитных регионов, которым предстоит в ближайшее время рефинансировать долг.

Повышение активности субъектов на кредитном рынке неминуемо приведет к росту стоимости денег, особенно если учитывать тот факт, что банковский сектор, имея проблемы с ликвидностью, стал более избирательно подходить к одобрению кредитных заявок. Конечно, отечественные банки всегда рады заемщику в лице государства, но едва ли упустят возможность заработать на обострившейся потребности регионов в заемных ресурсах.

«На рынок заимствований помимо регионов выходит Российская Федерация. Такое сильное присутствие государства на данном рынке будет лишать экономику кредитного ресурса и повышать стоимость денег. Причем госзаймам будет отдаваться предпочтение», – убежден Владимир Княгинин. В этой ситуации особенно сложным видится положение муниципалитетов, кредиты которым, скорее всего, будут предоставляться, но по высокой цене. И в основном это окажутся краткосрочные займы на покрытие кассовых разрывов.

Центр дальше не станет

Лейтмотивом бюджетной политики следующего года станет курс на ее децентрализацию, обозначенный президентом Дмитрием Медведевым в бюджетном послании. «Полномочия, в большей степени отвечающие целям и задачам органов государственной власти субъектов Российской Федерации, стоило бы передать на региональный уровень, – заявил он. – Полномочия, отвечающие целям и задачам органов местного самоуправления, – на муниципальный уровень. Соответственно этому должны определяться как расходные обязательства, так и источники доходов».

Ряд перераспределений доходных и расходных статей уже произошел. С 2012 года расходы на содержание полиции передаются с регионального уровня на федеральный, но при этом предполагается отмена федерального софинансирования ряда региональных полномочий. В частности, государственная казна больше не будет участвовать в расходах регионов на социальную поддержку реабилитированных лиц и жертв политических репрессий, на содержание ребенка в семье опекуна и приемной семье. Высказываются предложения по передаче субъектам федеральных госучреждений в сферах образования, здравоохранения, культуры, сельского хозяйства. Однако с оговоркой, что необходимо определить, осилят ли регионы подобные расходы, так что предстоит провести детальные расчеты.

Можно предположить, что децентрализация перераспределит зоны ответственности между уровнями власти и, возможно, стимулирует регионы принять меры для увеличения поступлений от ряда направлений. Но вряд ли это приведет к существенному росту доходов бюджетов субъектов РФ. «Центр декларировал курс на децентрализацию бюджетных ресурсов и полномочий, столкнувшись со сложностями финансового администрирования регионов, после того как на федеральном уровне были сосредоточены чрезмерные функции по сбору и распределению средств. Однако фактические шаги пока не позволяют сказать, что Москва существенно продвинулась за рамки деклараций, – констатирует Денис Демин. – В условиях дефицита федерального бюджета центр не склонен к излишней щедрости по отношению к регионам». Кроме того, финансовая зависимость субъектов федерации может использоваться и как действенный механизм контроля над ними со стороны федерального центра.

«Учитывая, что около 70% доходов региональных бюджетов формируется за счет поступлений от налогов на прибыль и на доходы физических лиц (НДФЛ), перераспределение полномочий в рамках децентрализации хотя и чувствительно, но не критично. Скорее этот процесс связан с перераспределением управленческой активности, мобилизацией внутренних планов и ресурсов, – полагает Владимир Княгинин. – Однако автоматически это не приводит к повышению доходов».

Пора остановиться

В следующем году региональные бюджеты лишатся поступлений от акцизов на алкоголь, пошлин за государственную регистрацию транспортных средств, штрафов ГИБДД, так как они будут направляться в федеральную казну. Основным источником дохода для регионов останутся налоги с предприятий и населения.

СЗФО в текущем году немного отставал от среднероссийских темпов увеличения доходов бюджетов от налога на прибыль предприятий. По итогам первого полугодия 2011-го по округу этот показатель составил 28,7% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, темпы в среднем по стране – 33,4%. Наибольший прирост отмечен в Карелии – 67%, Архангельской области – 52,1 и Коми – 46,8%. В Калининградской области поступления от данного налога сократились.

Прогнозируя объемы поступлений от налога на прибыль в следующем году, нельзя не учитывать влияние рецессии в Европе и неопределенности в мировой экономике в целом, особенно на доходы предприятий, ориентированных на сырьевые рынки. Такие регионы Северо-Запада РФ, как Республика Коми и Ненецкий автономный округ, в бюджетах которых велика доля нефтяных поступлений, могут столкнуться с проблемами в случае изменения конъюнктуры на рынке «черного золота». Не очень уверенно уже сейчас чувствует себя металлургическая отрасль: это очень волатильный рынок, что оказывает влияние на экономику Карелии, где велика доля поступлений в бюджет от «Карельского окатыша», а также Вологодской области с ее зависимостью от доходов «Северстали».

Лидерами по темпам увеличения поступлений от второго по значимости для бюджетов налога – НДФЛ – стали Санкт-Петербург (рост на 11,5%), Ленинградская область (11,3), Республика Коми (11,3) и Новгородская область (на 9,9%). Темпы роста в целом по СЗФО составили 10,2%, по России – 11,5%.

Учитывая условия, в которых оказались регионы, – высокая социальная нагрузка на фоне низкого потенциала для сокращения существующих расходов и оскудение денежного потока из центра, – можно прогнозировать усиление фискальной нагрузки на бизнес и граждан как основной путь к расширению доходной части региональной казны.

«Это будет происходить путем не только увеличения налоговых ставок, но и ужесточения контроля за собираемостью налогов, борьбы с „серыми“ и теневыми схемами работы предприятий, требований к максимальной легализации всех расчетов. В целом правоохранительное давление на бизнес может усилиться и особых надежд на послабление налогового режима питать не стоит», – считает Владимир Княгинин.

В последнее время активно обсуждается увеличение налогового бремени на население, так как предел повышения налога на прибыль предприятий уже достигнут. Поэтому можно ожидать роста налоговых начислений в двух направлениях: изменение порядка исчисления подоходного налога и введение разного рода налогов на роскошь и недвижимость. Второй сценарий наверняка будет реализован, тогда как в случае с НДФЛ вероятность радикальных изменений пока невелика. «Обсуждения данной меры, происходившие в этом году, демонстрируют слабую проработанность предлагаемых механизмов. Хотя состав Государственной думы изменился и ряд фракций ставят своей программной целью введение прогрессивной шкалы подоходного налога», – комментирует Княгинин.

В целом для регионов 2012 год представляется сложным с точки зрения финансовой политики, но это было предсказуемо. Ведь при выходе из кризиса государство должно сбрасывать с себя бремя стабилизатора. Это болезненно, но необходимо. Следует четко уяснить, что дальше наращивать социальные расходы теми же темпами, что в последние несколько лет, не представляется возможным. Следствием раздутых социальных обязательств уже стало существенное сокращение возможностей государства для маневра в сфере стимулирования экономики. Ресурсы для этого ограничены, так как средства ушли на социальные цели.

Главное, соцрасходы неэластичны, поэтому при изменении конъюнктуры на сырьевых рынках и падении цен на нефть сократить их уже не получится. Значит, придется сохранять устойчивость, урезая средства, которые предназначены для модернизации экономики, отказываясь от инвестиций в инфраструктуру и загоняя страну в замкнутый круг.        

Санкт-Петербург

Основные параметры консолидированных бюджетов регионов СЗФО в 2012 г., млрд руб

Новости партнеров

    «Эксперт Северо-Запад»
    №50 (546) 19 декабря 2011
    Региональные бюджеты
    Содержание:
    Выживание в условиях противоречий

    Бюджетная политика регионов СЗФО в 2012 году будет проводиться в условиях жестких ограничений, когда помощь из федеральной казны сокращается и необходимо снижать расходы, а возможностей для этого почти не осталось

    Реклама