Первое чтение законопроект «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности» прошел в Думе позапрошлого созыва в 2003 году. Закон был написан в соответствии с рекомендациями правозащитников и более ранними разработками МВД (правительство просило силовиков озаботиться проблемой контроля за соблюдением прав человека в тюрьмах еще в 1996 году). Тот документ предусматривал создание в каждом субъекте федерации специальных наблюдательных комиссий, «члены которых выдвигаются имеющими государственную регистрацию правозащитными объединениями», после чего утверждаются уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.
Главным инструментом общественного контроля закон устанавливал посещение застенков членами комиссии и беседы с заключенными. Причем в первоначальной редакции предусматривались как плановые посещения тюрем и колоний, о которых правозащитники должны были заранее поставить в известность прокуратуру и администрацию соответствующего учреждения, так и внеплановые визиты в места предварительного заключения граждан, следственные изоляторы и КПЗ при отделениях милиции, в народе называемые «обезьянниками».
На подготовку законопроекта ко второму чтению ушло пять лет. Лишь в минувшую среду комитет Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций рассмотрел все поправки и рекомендовал текст к принятию. Как заметил глава комитета Сергей Попов, в новой редакции закона учтены требования юристов из администрации президента. В понедельник он получил и одобрение президиума фракции «Единая Россия», а в среду был принят на пленарном заседании.
Главным новшеством законопроекта стала смена лица, ответственного за формирование состава комиссий. Теперь вместо уполномоченного по правам человека эта функция возлагается на созданную в 2004 году Общественную палату. Уполномоченному остается только наблюдать и принимать к сведению – комиссии должны будут ежегодно предоставлять ему материалы о результатах своей деятельности. Такое расширение полномочий палаты авторам поправок видится «логичным, поскольку она представляет собой институт гражданского общества, сформированный из представителей общественности, и деятельность ее также связана с общественным контролем».
Выбирать надзирателей палата, однако, по-прежнему будет из числа представителей «официально зарегистрированных правозащитных организаций», не занимающих при этом государственных должностей и не являющихся адвокатами. Срок полномочий члена комиссии составит два года, один и тот же человек может занимать его не более трех раз подряд. На территории каждого субъекта федерации будет создана только одна наблюдательная комиссия, однако ее численность (от пяти до 20 человек) должна быть дополнительно определена советом палаты.
Более жестко регламентированной станет сама работа правозащитников. В новой редакции закона обязательное информирование руководства посещаемого объекта, будь то колония или «обезьянник», становится обязательным. Кроме того, появляется норма о необходимости федеральным органам исполнительной власти (речь, по-видимому, идет о МВД и ФСИН) в ближайшее время выработать и утвердить специальный порядок работы общественных комиссий, которому они должны неукоснительно следовать. Если пять лет назад общественникам приписывалось право «беседовать с заключенными или арестованными в условиях, позволяющих представителю администрации соответствующего учреждения или органа видеть их, но не слышать», то теперь любые контакты должны осуществляться при полном контроле со стороны тюремного руководства. А смогут ли в такой ситуации зэки рассказать о настоящих проблемах – большой вопрос.
Столь жесткие рамки для деятельности членов наблюдательной комиссии моментально вызвали критику некоторых общественных деятелей, уже назвавших инициативу депутатов «экскурсией для правозащитников». Даже в заключении Общественной палаты по законопроекту, в частности, говорилось, что право «членов общественной наблюдательной комиссии посещать места принудительного содержания без специального разрешения и без предварительного уведомления каких-либо органов» является «определяющим фактором». В противном случае это приведет «к полному выхолащиванию позитивного потенциала законопроекта».
Депутаты, впрочем, с такой трактовкой законопроекта не согласны. Глава комитета по конституционному законодательству и госстроительству Владимир Плигин напомнил «Эксперту Online», что, несмотря на необходимость «реально, а не декоративно контролировать систему исполнения наказаний» (чему закон, по его мнению, способствует), нельзя забывать «и о системе безопасности тех лиц, которые этот контроль осуществляют». Жесткие рамки регламента – это еще и попытка уберечь самих правозащитников от перспективы быть изувеченными или захваченными в заложники. А Сергей Попов обратил внимание на то, что для личных бесед у заключенных есть адвокат, и общественные контролеры не должны пытаться подменить его собой.
Согласилась в итоге и Общественная палата. Член комиссии ОП по общественному контролю за деятельностью правоохранительных органов и реформированием судебно-правовой системы Олег Зыков подтвердил «Эксперту Online», что норма о необходимости посещать застенки по определенному плану, в соответствии с внутренним регламентом правоохранительных органов, безусловно, является «технически проблемной». Причем договориться с ФСИН – с ней общественники так или иначе уже сотрудничают – будет проще, чем с МВД, следственные учреждения которого требуют серьезного внимания. Но это, по его словам, далеко не самое главное.
«Ведь дело же не в том, чтобы кто-то приходил, находил нарушения, потом перед кем-то отчитывался, по результатам проверки кого-то наказывали», – замечает Зыков. Законопроект решает другую важную проблему – дает возможность начать последовательный диалог общества с правоохранительной системой. И одним только контролем тут ограничиваться нельзя. «Происходящее в тюрьмах нельзя вырвать из контекста происходящего в окружающей действительности, в стране. Я убежден, что, например, необходимо институционально закрепить систему ресоциализации людей после их выхода из тюрьмы, – у нас сейчас не существует никаких механизмов взаимодействия человека с обществом после того, как он освободился, и мы сами толкаем их на новые преступления», – добавляет член Общественной палаты. Не исключено, что закон о создании Федеральной службы пробации через некоторое время будет разработан.
