Согласно данным Минфина, долг по заработной плате региональных и местных бюджетов за прошлый год уменьшился более чем в два раза - с 12,7 млрд рублей до 5 млрд рублей. Статистика Госкомстата, хоть и оперирует ввиду различий в методике счета большими цифрами, тенденцию к сокращению долга тоже подтверждает.
Между тем бодрые официальные отчеты о полной и окончательной победе над спрутом зарплатных долгов учитывают эту задолженность весьма избирательно и вовсе не свидетельствуют о решении проблемы. Зарплатные долги - удобный козырь для выбивания из Москвы дополнительных бюджетных ссуд и авансирования федеральных трансфертов. А при отсутствии должного контроля за их целевым использованием живые деньги достаются более приоритетным кредиторам местных властей.
Подводная часть айсберга
Ликвидация бюджетных долгов по зарплате в последние годы стала своеобразной визитной карточкой приближающихся выборов и широко разрекламированных политических кампаний. Каждое новое правительство стремится зарекомендовать себя с наилучшей стороны, начав свою деятельность с восстановления платежеспособности бюджетной системы именно по этой статье расходов. Федеральный бюджет выделяет ссуды регионам, которые, в свою очередь, делят их с муниципалитетами. Региональные власти исправно рапортуют в центр о том, что необходимые средства распределены, все долги оплачены и проблема решена. Всеобщее благополучие, однако, каждый раз оказывается недолговечным. Ссуды не гасятся в срок и пролонгируются, а задолженность по выплате заработной платы из субфедеральных бюджетов начинает расти вновь. В какой-то момент терпению Министерства финансов приходит конец, и остаток ссуд гасится путем учета встречных требований, например, по перечислению трансфертов. Круг замыкается.
Следующие одна за другой кампании почти никак не сказываются на уровне задолженности, который вот уже четыре года практически не опускается ниже 3% от объема совокупных собственных годовых доходов субфедеральных бюджетов. Как же объяснить упомянутые выше оптимистичные цифры официальных отчетов? Дело в том, что в расчетах не учитывается одно весьма важное обстоятельство. Снижение собственно зарплатных долгов полностью компенсировалось ростом задолженности по уплате начислений в социальные фонды, которые бюджет, как и всякий наниматель, должен вносить за своих работников. Фактически произошло лишь изменение структуры совокупной задолженности по платежам, связанным с выплатой заработной платы, при незначительном абсолютном объеме сокращения общей суммы долга.
Долгое время, однако, такая ситуация не может сохраняться. В течение 2000 года баланс различных видов задолженности, связанных с выплатой заработной платы бюджетникам, восстановится в связи с необходимостью первоочередного погашения долга перед фондами, что повлечет за собой рост задолженности уже перед самими бюджетными служащими.
Ваши ставки - вы и платите
Региональные бюджеты составляют около 50% консолидированного бюджета страны. Для окончательного решения проблемы, таким образом, достаточно, как кажется на первый взгляд, выделить чуть больше 2-3% годовых доходов бюджетной системы. Однако этого не происходит. И дело не в том, что все возрастающая доля расходов федерального бюджета идет на обслуживание внешнего долга и финансирование чеченской кампании, и не в том, что невозможно спланировать и реализовать долгосрочную разумную программу погашения задолженности, а в том, что накопление зарплатной задолженности просто выгодно местным властям.
Тактика шантажа центра часто приносит плоды. Субфедеральные бюджеты раньше положенного срока получают трансферты, сохраняя возможность перекладывать вину за невыплату зарплаты на федеральный центр.
Беда для центра состоит в том, что такое "оппортунистическое" поведение местных властей имеет под собой вполне реальные основания. Дело в том, что уровень оплаты труда работников бюджетных организаций устанавливается федеральными нормативными актами, не делающими никаких различий между федеральными и региональными служащими. Тарифная ставка первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда устанавливается законом. Тарифные коэффициенты и номинальные значения тарифных ставок всех остальных разрядов определяются правительством. Мнение регионов в решении данного вопроса не более чем совещательное. Принятые решения о повышении ставок оплаты труда в бюджетной сфере обязательны для исполнения местных властей. Такая ситуация была логична, когда существовала единая вертикаль власти и расходы на содержание органов государственной власти нижестоящего уровня могли определяться и финансироваться напрямую из вышестоящего бюджета. Последний бастион этой системы пал в прошлом году, когда было принято решение о прекращении выплаты заработной платы сотрудникам финансовых органов региональных администраций из федерального бюджета с передачей этих расходов непосредственно территориальным бюджетам. Сегодня оплата труда в бюджетной сфере на уровне, соответствующем федеральным требованиям, является переданным регионам федеральным "мандатом", компенсировать расходы на исполнение которого приходится путем проведения тех самых периодических кампаний. Федеральному центру слишком дорого сейчас обходится право определять, сколько стоит государственное управление в каждом уголке страны.
Последний раз заработная плата бюджетных служащих повышалась в марте 1999 года Постановлением правительства РФ N309. Далеко не все субъекты федерации приняли в прошлом году соответствующие необходимые решения о повышении уровня оплаты труда занятых в бюджетной сфере, что позволило несколько сократить объем расходных обязательств. Однако под давлением депутатов местных законодательных собраний и на фоне обещанного правительством дальнейшего повышения зарплат бюджетников сделать это в текущем году все же, по-видимому, придется практически всем регионам.
Оптимизаторы
Дело, однако, не только в том, что расходы на заработную плату являются для территориальных бюджетов частично "наведенными", финансирование которых при отсутствии соответствующей компенсации из центра регионы стараются свести к приемлемому минимуму. Местные власти, уже который год функционируя в экономической среде, где нормой является использование кредиторской задолженности и неплатежей как средства накопления, переняли методы финансового управления у предприятий. С этой точки зрения задолженность по заработной плате - максимально удобный инструмент, от использования которого никто по доброй воле никогда не откажется. Принципиально важная особенность неформализованных обязательств (кредиторской задолженности, квазиденежных обязательств и зарплатных долгов) заключается в том, что механизм и порядок их обслуживания определяются не федеральным законом, а самим заемщиком. Это делает возможным произвольное перераспределение задолженности между кредиторами в целях оптимизации текущего финансового положения бюджета. Волюнтаристское перераспределение долга на таких безответных кредиторов, как государственные служащие, позволяет решить проблему выплаты части задолженности более приоритетным кредиторам. В результате использования возможностей "принудительного" увеличения неформализованной части долга у регионов к середине 1998 года сформировался объем долга, который они были не в состоянии своевременно обслуживать без его хотя бы частичного рефинансирования из федерального бюджета.
Без распространения на просроченную кредиторскую задолженность норм и правил регулирования рынка долговых инструментов путем, например, оформления этой задолженности рыночными ценными бумагами решить проблему накопления долга по выплате заработной платы представляется малореальным.
