Уместен ли пацифизм в торговых войнах?

Наталия Ячеистова
5 ноября 2001, 00:00

России надо учиться жестко отстаивать свои интересы во внешней торговле

Формирование единых правил международной торговли в рамках ВТО не привело к устранению межстрановых торговых конфликтов: объем взаимных претензий не уменьшается, а, наоборот, растет, но их урегулирование осуществляется теперь в соответствии с установленными многосторонними правилами.

Главным объектом торговых споров выступает так называемая недобросовестная конкуренция, под которой понимается главным образом демпинг со стороны компаний-экспортеров (В соответствии с правилами ВТО товар считается демпинговым, то есть поставленным в другую страну по цене ниже его нормальной стоимости, если экспортная цена этого товара ниже сопоставимой цены в обычных условиях торговли подобными товарами, предназначенными для потребления на внутреннем рынке страны-экспортера).

Демпинг остается довольно распространенным явлением в международной торговой практике, о чем, в частности, свидетельствует значительное число антидемпинговых мер, принимаемых странами - членами ВТО.

В 1990-1999 годах было начато 2483 антидемпинговых дела, соответствующие уведомления о которых были направлены в ВТО. Почти половина этих дел была начата ЕС, Австралией, США и Канадой. В США по состоянию на 1 января 2000 года действовало 315 окончательных антидемпинговых мер.

Антидемпинговые меры практикуются и развивающимися странами. В 1995-1999 годах из 1229 начатых антидемпинговых процедур 47% было инициировано развивающимися странами.

Значительное количество антидемпинговых процедур было открыто в последние годы в отношении поставщиков из стран СНГ. В качестве примеров можно привести антидемпинговые расследования США в отношении российских поставок магния и магниевых сплавов, листовой углеродистой стали, украинских поставок марганца, поставок урана из России, Узбекистана, Казахстана и Киргизии. В ЕС в последние годы были открыты антидемпинговые процедуры в отношении ряда товаров из России, Казахстана и с Украины.

Добросовестна ли борьба с недобросовестной конкуренцией?

С точки зрения рыночной экономики антидемпинговые меры представляют собой довольно противоречивое явление. С одной стороны, демпинг рассматривается как проявление недобросовестной конкуренции в международной торговле, и в соответствии с правилами ВТО в качестве противодействия допускается принятие антидемпинговых мер (если доказан ущерб, нанесенный промышленности страны-импортера), но, с другой стороны, на практике именно антидемпинговые меры зачастую становятся скрытым орудием протекционизма, используемым для защиты национальной промышленности от конкурирующего импорта. Таким образом, антидемпинг из инструмента борьбы с недобросовестной конкуренцией сам подчас превращается в инструмент недобросовестной конкуренции, только в первом случае этот инструмент используют компании, а во втором - правительства. При этом правительства действуют чаще всего под нажимом отечественного промышленного лобби, стремящегося к устранению иностранных конкурентов. Так, по мнению российских экспертов, начатое в 1998 году в США антидемпинговое расследование в отношении российской металлопродукции было осуществлено под нажимом крупнейших металлургических компаний США, так называемой большой стальной шестерки (U. S. Steel Group, Bethlehem Steel Corp., LTV Steel Co., National Steel Corp., Ispat Inland Inc., Nucor Corp.).

Размер вводимых антидемпинговых пошлин порой бывает столь велик (120-140%), что эти меры полностью закрывают внутренний рынок для иностранной конкуренции и превращаются для стран-экспортеров в непреодолимый барьер.

Кроме того, антидемпинговые меры не только применяются в отношении поставщиков из СНГ в случае демпинга, но порой используются с явно протекционистскими целями для защиты отечественной промышленности от конкурирующего импорта стран СНГ, обладающих естественными конкурентными преимуществами (дешевизна рабочей силы, сырья, ресурсов и проч.). При этом страны СНГ находятся в наименее выгодных "оборонительных" условиях: во-первых, большинство этих стран не являются пока членами ВТО, а значит, не могут воспользоваться механизмом ВТО при урегулировании торговых споров, во-вторых, эти страны, как правило, не признаются по законодательству зарубежных партнеров странами с рыночной экономикой, вследствие чего используется особый способ калькуляции демпинговой маржи: экспортная цена сравнивается не с ценой внутреннего рынка страны-экспортера, а с некой "суррогатной нормальной ценой", исчисляемой на базе цен производителей какой-либо третьей, "рыночной", страны. Понятно, что такое сравнение практически всегда приводит к выводу о наличии демпинга. С учетом нехватки опыта и финансовых средств для участия в антидемпинговых расследованиях эти меры стали для стран СНГ чрезвычайно серьезным барьером выхода на зарубежные рынки.

Россия как жертва торговых конфликтов

Антидемпинговые и другие ограничительные меры, применяемые зарубежными странами в отношении российских товаров, остаются важным фактором, сдерживающим рост российского экспорта. По количеству примененных антидемпинговых мер Россия входит в первую десятку стран мира (возглавляет этот список Китай). Во многом это объясняется тем, что Россия не является членом ВТО и не признана страной с рыночной экономикой большинством западных государств.

В 1992-1999 годах число ограничительных мер, принятых зарубежными партнерами в отношении России, значительно возросло. По данным ВТО, количество антидемпинговых мер в отношении России увеличилось с 27 в 1990-1994 годах до 47 в 1995-1999 годах.

Ограничительные меры в отношении России применяли 24 страны: государства ЕС, США, Индия, страны Центральной и Восточной Европы, Украина, Китай и другие. Из товаров российского экспорта защитные меры наиболее часто применялись в отношении продукции черной металлургии, химической и целлюлозно-бумажной промышленности. В список российских товаров, подпавших с 1990 года под антидемпинговые процедуры в ЕС - крупнейшем торгово-экономическом партнере России, входят феррохром, чугун, мочевина, карбид кремния, хлористый калий, магний, трансформаторная сталь, бесшовные трубы, древесные плиты и ряд других товаров.

По оценкам Минэкономразвития России, только в 2000 году Россия потеряла от введения против нее ограничительных мер 2,36 млрд долларов.

Распространенным способом урегулирования антидемпинговых споров является принятие поставщиками обязательств по "добровольному" ограничению экспорта в форме лимитов на цены и объемы поставок (как альтернатива введению антидемпинговых пошлин). Принятием количественных обязательств закончились, к примеру, открытые в ЕС антидемпинговые процедуры в отношении российских поставщиков карбида кремния, магния, трансформаторной стали, бесшовных труб. Было также подписано соглашение с Индонезией об урегулировании антидемпинговой процедуры в отношении российской горячекатаной стальной продукции. В июле 1999 года после начала антидемпинговых расследований в США были подписаны соглашения между США и Россией, установившие количественные и ценовые ограничения на ввоз в Соединенные Штаты российской металлопродукции.

Несмотря на легитимность таких действий с точки зрения международного торгового права, их экономическая сущность остается весьма спорной с точки зрения конкуренции и по сути представляет собой выкручивание рук экспортерам.

К тому же фиксирование в соглашениях минимальных цен является весьма опасным для поставщиков: в случае падения мировых цен на соответствующий товар они становятся неконкурентоспособными на рынке и просто выбывают из игры (что, собственно, и произошло в ходе реализации соглашения с США по стали, когда падение цен на сталь в Соединенных Штатах не позволило российским экспортерам использовать даже минимальные установленные квоты).

Соглашения, заключенные с США во избежание антидемпинговых пошлин, стали уже классическим примером неумелых действий российских властей по защите интересов отечественной промышленности. Принятые Россией "добровольные ограничения" привели, по оценкам, к сокращению российских поставок металлопродукции в США в пять раз, что повлекло за собой потери российских производителей в размере более 1 млрд долларов. Как известно, впоследствии американские власти признали открытое против России антидемпинговое расследование незаконным, однако заключенные соглашения не позволили вернуться к прежнему режиму бесквотных поставок. А результатом подписания соглашений стало то, что Россия закрепила за собой статус страны с нерыночной экономикой. Стоит напомнить, что соглашения были подписаны при резко отрицательном отношении к ним со стороны ряда ведущих российских металлургических предприятий.

С Европейским союзом, в 1998 году исключившим Россию из списка стран с рыночной экономикой с целью проведения антидемпинговых расследований, теперь используется другая тактика урегулирования торговых споров. Экспортеры в индивидуальном порядке пытаются получить рыночный статус по итогам "сотрудничества" с Европейской комиссией. При положительном исходе этих крайне тяжелых и дорогостоящих консультаций к ним применяются более благоприятные способы определения демпинговой маржи - на базе собственных издержек, а не на базе сравнения с некой третьей страной (что, например, происходит, если предприятие признано "нерыночным" или просто не захотело взаимодействовать с обвиняющей стороной).

Помимо антидемпинговых мер западные страны практикуют в отношении России и другие ограничительные меры. Так, в 2000 году ЕС в одностороннем порядке сократил на 12% установленные квоты на ввоз российской металлопродукции, выразив таким образом свое недовольство введением временных пошлин в России на экспорт лома и отходов черных металлов.

Ограничительные меры стали применять и страны Восточной Европы. Например, Венгрия в течение нескольких лет безосновательно ограничивала импорт из России нитрата аммония.

Россия как нападающий

К сожалению, в роли нападающего Россия выглядит на мировом торговом поле очень слабо. До последнего времени создавалось впечатление, что Россия готова "добровольно самоограничиваться" при любой угрозе антидемпинговых мер, даже когда они были явно необоснованными.

Несмотря на существующую уже в течение ряда лет необходимую законодательную базу (Федеральный закон "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" определил основные условия и принципы применения указанных мер защиты), в России пока не было применено ни одной антидемпинговой меры в отношении иностранных товаров. Вместе с тем, по экспертным оценкам, предметом антидемпинговых расследований в России вполне могли бы стать импортируемые алкоголь, табак, косметика, товары народного потребления, экспортные цены на которые часто декларируются на таможне ниже оптовых цен рынков происхождения.

В июне 2001 года впервые было начато расследование с целью введения компенсационных мер - в отношении субсидируемого импорта прутков из железа и стали с Украины.

Не получила пока развития в России и практика применения защитных мер, предусмотренных российским законодательством, в ответ на дискриминационные действия иностранных государств. Это тем более удивительно, что в российских официальных комментариях вводимые иностранными государствами против России ограничительные меры часто именуются "дискриминационными", то есть подчеркивается их несправедливый, надуманный характер. Единственным пока примером ответных мер является введение Россией в июле 2001 года специальных пошлин на импорт мороженых овощей, соков, супов и растительного масла из Венгрии, в течение двух лет безосновательно ограничивавшей импорт из России нитрата аммония. Кстати, с подобным предложением Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП) обращалось в правительство еще весной 2000 года, выступая против рассматривавшихся в то время планов урегулировать торговый спор с Венгрией "полюбовно" - путем принятия российской стороной ценовых и количественных обязательств по экспорту. МАП России предлагал также ввести меры против ЕС - в ответ на сокращение квот ввоза российской металлопродукции. Следует отметить, что ответные защитные меры (реторсия) с точки зрения международного права представляют собой вполне правомерные действия государства в ответ на дискриминационные действия других государств. Не стоит бояться их применять.

В отличие от мировой практики в России основной мерой защиты внутреннего рынка от импорта выступают специальные защитные меры в форме повышенных импортных тарифов.

В мае 2000 года подписанием соглашения между Россией и Украиной о регулировании поставок труб из черных металлов закончилось расследование, проведенное российской стороной с целью введения специальных защитных мер. На экспорт украинских труб из черных металлов в Россию была установлена годовая квота в размере 620 тыс. тонн.

В прошлом году введением временной специальной пошлины на ввоз крахмальной патоки завершилось расследование, инициированное Ассоциацией российских производителей крахмало-паточной продукции. Одним из последних примеров таких мер является постановление правительства РФ N284 "О временных мерах по защите российских производителей карамели" от 11 апреля 2001 года. Правительство ввело временную специальную пошлину сроком на 180 дней в размере 21% от стоимости, но не менее 0,18 евро за килограмм.

В связи с возможным присоединением России к ВТО Минэкономразвития РФ совместно с рядом заинтересованных ведомств разработало проект нового федерального закона - "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров". Законопроект устанавливает подробные правила и принципы применения антидемпинговых мер в соответствии с принципами ВТО.

Хотелось бы думать, что в недалеком будущем российские предприятия, наученные горьким опытом ограничительных мер, применяемых к ним за рубежом, и вооруженные новым законодательством, начнут инициировать подобные меры в отношении конкурирующего импорта.

Добиться нормальных конкурентных отношений в мировой торговле отечественные предприятия, конечно, могут лишь при грамотной и активной политике государства. Прекращение дискриминации российских поставщиков на мировых рынках неразрывно связано с безусловным признанием рыночного статуса российской экономики нашими торговыми партнерами, что из года в год фигурирует в числе основных задач российского правительства в области внешнеэкономической политики, но, к сожалению, эти задачи так и остаются нерешенными. Вступление в ВТО позволит избегать дискриминационных мер. Кроме того, став членом этой организации, Россия наконец сможет на равных вести диалог с мировым сообществом по основным вопросам регулирования мировой торговли и влиять на ее дальнейшее развитие.