Перекосы налоговой реформы

Максим Рубченко
3 октября 2005, 00:00

С помощью изменений в налоговой системе можно подтолкнуть российскую экономику к быстрому росту. Но для этого правительство должно отказаться от налоговой уравниловки

Во всех развитых странах налоговая система является одним из самых эффективных и востребованных инструментов воздействия на экономические процессы. В периоды экономического роста государства вводят налоговые льготы для отраслей, которые они считают приоритетными для национальной экономики. Во время производственных спадов - вводят льготы для инвесторов и снижают налоговую нагрузку на население, чтобы поддержать потребительский спрос.

В России в ходе налоговой реформы само понятие "налоговая льгота" было искоренено, а любые разговоры об облегчении налогового режима для отдельных отраслей или производственных проектов до последнего времени воспринимались правительственными чиновниками как возмутительнейшая ересь. "У нас налоговая нагрузка неуклонно снижается, а распределение налогового бремени - одно из самых справедливых в мире, потому что все платят одинаково", - как заведенные повторяют они в каждом публичном выступлении.

Только вот последние тенденции в нашей экономике - замедление промышленного роста на фоне фантастически благоприятной мировой конъюнктуры - заставляют усомниться в том, что с налоговой системой у нас все в порядке. Какие недостатки российской налоговой системы мешают экономическому росту? Можно ли, используя налоговые механизмы, ускорить развитие экономики? Что для этого нужно поменять в действующем налоговом законодательстве? С этими вопросами "Эксперт" обратился к государственному советнику налоговой службы I ранга, академику РАЕН Дмитрию Чернику.

- Дмитрий Георгиевич, можно ли считать российские налоги высокими и нужно ли их снижать?

- Разговоры о необходимости снижения налогов, вы меня извините, в устах даже самых уважаемых людей - абсолютная нелепость. Снижение или повышение налогов не может быть задачей в принципе, потому что задачей может быть развитие экономики - раз, социальной сферы - два, улучшение жизни людей - три, и так далее. А налоги - это инструмент, с помощью которого эти цели достигаются. Поэтому я считаю разговоры о низких налогах или о высоких налогах пустыми - таких понятий в принципе не должно существовать в экономике. Налоги не должны быть низкими или высокими, налоги должны соответствовать функциям, которые на себя берет государство.

Если мы хотим, чтобы у нас была мощная боеспособная армия, защищенные границы, чтобы достойную зарплату получал учитель, врач, ученый, то должны быть сравнительно высокие налоги. Но их нельзя называть высокими - они будут соразмерны задачам и функциям государства. Если же мы хотим, чтобы везде правил рынок, то налоги могут быть очень низкими.

- Как у нас сейчас соотносятся уровень налогов и государственные функции?

- А у нас очень интересный тип общества, когда, с одной стороны, у нас достаточно высокие налоги, а с другой - у государства достаточно мало функций и оно их еще постоянно с себя снимает. Эта тенденция стала складываться с началом перехода к рыночной экономике. В 1991-1992 годах мы пеpешли к либерально-рыночной экономике, и все реформы сводились к тому, чтобы провести разгосударствление, приватизацию, функции государства свести к минимуму. То есть классический либеральный тип рыночной экономики, который, кстати говоря, ни в одной развитой стране не действует, а носит только теоретический характер.

Но одновременно были введены налоги, которых тоже никто никогда в мире не имел. С 1 января 1992 года введен налог на добавленную стоимость - 28 пpоцентов при полном отсутствии льгот. Потом уже льготы стали постепенно появляться - жизнь заставляла. Налог на прибыль предприятий - 45 пpоцентов. Прогрессивный подоходный налог, который сейчас называется налогом на доходы физических лиц, - прогрессивная шкала до 35 пpоцентов. Плюс совершенно громадные социальные отчисления - 39,5 пpоцента от фонда зарплаты забирали четыре социальных фонда.

То есть, с одной стороны, мы строили как бы либеральный тип экономики, но с другой - ввели огромные налоги, которые характерны только для социально ориентированных обществ. И это несоответствие поставило все реформы под удар, потому что для построения либерально-рыночной экономики можно было забыть об учителях, врачах, бюджетниках, но надо было как минимум у хозяйствующих субъектов оставить крупные суммы денег, чтобы они могли взять социальную нагрузку на себя. А если мы у хозяйственников все отбирали, то надо было государству сохранять свои функции по финансированию медицины, образования, науки и так далее.

Поэтому в самом начале рыночные реформы у нас пошли по пути, даже теоретически неправильному. Потом ситуация начала выправляться - государство стало брать на себя некоторые функции, но если мы посмотрим на сегодняшнее положение дел, то опять увидим, как уменьшается финансирование науки, как увеличивается количество платных мест в вузах. У меня еще пять лет назад на группу из 25 человек было два платных студента, а сегодня таких студентов почти половина.

Поэтому я еще раз говорю: налоги должны соответствовать функциям государства. И если государство действует правильно, то население понимает, что налоги достаточно высокие, потому что государство обеспечивает одно, другое, третье. Это шведский вариант - типично капиталистическая страна, но с социально ориентированной экономикой, поэтому там очень высокие налоги. Народ жалуется на эти налоги, но как только к власти приходят либералы, которые эти налоги снижают, так на следующих же выборах народ их скидывает, потому что видит, что уменьшились пенсии, ухудшилось здравоохранение и так далее.

- Вы считаете, что России стоит взять шведский вариант за образец?

- У нас есть все основания для того, чтобы строить социально ориентированное общество. Мы имеем самый высокий кадровый потенциал, мы имеем полный набор полезных ископаемых, огромную территорию, в том числе и пустующую. Чтобы реализовать этот потенциал, нам надо менять налоговую систему.

Прежде всего давайте посмотрим на главную экономическую задачу страны - хотя она почему-то стала немодной - увеличение ВВП. Мне кажется, что разговоры о том, когда мы "удвоимся" - за десять лет, за двенадцать, за пятнадцать лет и два месяца, - это все дребедень. Самое главное - нам нужно из года в год наращивать свою экономику, необходимо поступательное, твердое, постоянное движение вперед. И это задача не года, не двух и не пяти лет, а именно долговременная задача: двигаться, двигаться и двигаться, расти, расти и расти.

- Что же в налоговой системе мешает этому движению?

- Возьмем главу 25 Налогового кодекса, посвященную основному налогу - налогу на прибыль. Почему он основной? Во-первых, потому, что в рыночной экономике прибыль - это основная цель любого предприятия. Во-вторых, налог на прибыль, даже после тех издевательств, которые с ним устроил Налоговый кодекс, остается достаточно крупным источником доходов государства, в том числе источником, который поддерживает региональные бюджеты.

Но, возможно, главная роль налога на прибыль заключается в том, что он может быть регулятором производства. И до 2002 года он действительно выполнял регулирующую функцию: существовал целый ряд льгот, прежде всего так называемая инвестиционная льгота. Государство фактически говорило предприятиям: "Если вы вкладываете свою прибыль в развитие, модернизируетесь, закупаете новое оборудование, осваиваете новые виды продукции, то я, государство, беру на себя ваши расходы в размере налога - это 35 пpоцентов от прибыли, вложенной в развитие производства". То есть 65 пpоцентов вкладывал работодатель, а на 35 пpоцентов финансирование развития частного предприятия фактически брало на себя государство.

- Но там же было ограничение - льгота на инвестиции не должна были превышать 50 пpоцентов прибыли.

- А кто мог половину прибыли направлять на инвестиции? В то время, по статистическим оценкам, в среднем на развитие производства направлялось 22-25 пpоцентов прибыли, некоторые отрасли направляли 12-15 пpоцентов. То есть до границы в 50 пpоцентов не доходил почти никто, по крайней мере если говорить об отраслях.

В результате налоговой реформы все льготы отменили, а взамен ставка налога на прибыль была снижена с 35 до 24 пpоцентов. Но ставка налога - это абсолютно нейтральная величина, к регулированию производства она не имеет никакого отношения. То есть государство уже никакой стимулирующей роли на себя не берет, никуда своими налоговыми действиями предприятия не направляет. Таким образом, понятно, что задача ускорения роста экономики и отмена инвестиционной льготы вступили в противоречие.

Отмена этой льготы очень болезненно сказалась на предприятиях. Статистика показывает, что инвестиции в развитие сократились по удельному весу чуть ли не в семь раз. Потом они стали повышаться, когда предприятия к новым условиям приспособились. Но первый ответ предпринимателей был именно такой: уменьшить вложения собственной прибыли в развитие производства. Получается парадокс: с одной стороны, мы ищем инвестиции за рубежом, с другой - мы не стимулируем к инвестициям своих предпринимателей.

Поэтому следовало бы признать ошибкой позицию отказа от налоговых льгот. Надо понимать, что налоговые льготы - это совсем не то, что икра в обкомовском буфете, а инструмент экономической политики государства, которое с помощью льгот достигает целей экономического роста и социального благополучия.

- Сейчас у нас львиная доля доходов формируется за счет косвенных налогов - НДС и акцизов. Как вы считаете, это нормально? Нет ли необходимости их снизить?

- Государство совершенно безболезненно в прошлом году провело снижение НДС на два пункта - с 20 до 18 пpоцентов. Были широковещательные обещания о дальнейшем снижении этого налога до германского уровня - 16 пpоцентов. Это было реально, и налогоплательщики ждали этого снижения. Но в результате двухлетнего обсуждения снижение не состоялось, и сейчас по этому вопросу - тишина.

Между тем, пока у нас растет производство, самое время снизить НДС и оправдать ожидания налогоплательщиков. Тем более что это, вообще-то, налог инфляционный, и, чем ниже НДС, тем легче положение на рынке с ценами. Но я был и против снижения НДС до 13 пpоцентов, потому что резкие рывки могут плохо сказаться на экономике: налог должен снижаться постепенно, но на протяжении длительного времени.

Сегодня очень удачный момент для снижения НДС, потому что его можно снижать только на подъеме: когда производство начнет затухать, снизить НДС не получится. Хотя бы с 2007 года снижение до 16 пpоцентов было бы разумно - это сняло бы нагрузку с предприятий и способствовало бы уменьшению инфляционных процессов.

Что же касается акцизов, то, если вы посмотрите бюджет страны за последние годы, вы увидите их непрерывный рост. Но когда мы увеличиваем акцизы, мы раскручиваем инфляционную спираль, потому что один процент увеличения косвенного налога приводит к увеличению цены на рынке на несколько процентов.

- Как вы считаете, на нефтянку надо снизить налоги?

- Налог на нефтянку не должен быть для всех одинаковым. Беда России сегодня в том, что мы не вырабатываем нашу нефть: нефтяные компании сегодня снимают сливки. Мне попадались статистические данные, свидетельствующие, что примерно треть скважин, наполненных нефтью, сегодня просто брошены. Поэтому мы должны через налоговую систему провести дифференциацию налогообложения месторождений. Это первое. Второе - мы должны обязательно дать налоговую льготу нефтяным компаниям, которые ведут геологоразведку. Либо мы, государство, должно взять финансирование нефтеразведки на себя - пусть Минприроды рассылает по всей стране геологоразведочные партии и ищет полезные ископаемые.

- Какие еще налоги, на ваш взгляд, нуждаются в реформировании?

- Очень большой вопрос - налог на имущество физических лиц. Здесь мы можем прийти к социальной катастрофе, если будем пpислушиваться к советам некоторых наших теоретиков, которые предлагают полностью перейти к налогообложению с рыночной цены недвижимости. Казалось бы, все правильно: рыночная экономика, рыночные цены и налог с этих цен. Но западные страны сегодня фактически переходят к максимальному снижению налогов на имущество как предприятий, так и физических лиц. Например, шведы полностью отменили налог на имущество предприятий, поскольку, по их мнению, это отягощает финансовое положение предприятий и сдерживает развитие производства. Германоязычные страны идут по пути максимального снижения налога на имущество физических лиц, потому что считают, что человек должен жить достойно - иметь квартиру, машину, гараж. И только излишки должны облагаться налогом.

То есть если нам идти по пути рыночных цен в налогообложении имущества, то мы должны иметь серьезный необлагаемый минимум налога, иначе мы разорим стариков. Поэтому нужно вводить отдельный налог на роскошь и налог на необходимый минимум.

- Многие предприниматели говорят о необходимости снизить единый социальный налог.

- После правильного первого шага (я имею в виду снижение социального налога по сравнению со взносами во внебюджетные фонды - было 39,5 пpоцента, а соцналог стал 35,6 пpоцента) мы получили очень хороший эффект: реальный сбор социального налога увеличился на 32 пpоцента в первый же год и еще на тридцать с лишним процентов - во второй год. То есть в 1,7 раза за два года увеличились социальные платежи. И нам надо было дальше каждый год постепенно снижать социальный налог. Но все заморозилось, а потом после нескольких лет выжидания мы взяли и в 2005 году снизили налог сразу рывком на десять пунктов, вместо того чтобы снижать на три-четыре пункта в течение нескольких лет и дать возможность предпринимателям поверить государству. Ведь если государство в 2001 году снизило налог, потом в 2002-м еще снизило и в 2003-м опять - это стабильная налоговая политика, которой можно верить. А если государство сначала снизило, потом заморозило, потом опять резко снизило налог, а после этого руководители Пенсионного фонда начали плакаться, что денег не хватает и надо повышать пенсионный возраст, то нормальная реакция предпринимателя - задуматься, а чего ждать от властей дальше. И на всякий случай пока оставить все как есть, то есть платить зарплату в конвертах.

- А сама по себе идея отделения Пенсионного фонда от федерального бюджета - насколько она правильна и обоснованна? Ведь, согласитесь, заявления о том, что нет денег на выплату пенсий в Пенсионном фонде, при гигантском профиците федерального бюджета выглядят, мягко говоря, несколько странно.

- На мой взгляд, это неправильно и ничем не обосновано. Я стоял у истоков идеи социального налога и хорошо помню, как в 1995 году мы ее обсуждали на коллегии Госналогслужбы. Цель заключалась в том, чтобы, во-первых, упростить жизнь налогоплательщикам - они не должны бегать сдавать балансы по четырем разным фондам, подвергаться бесчисленным проверкам разных фондов и так далее, а должны иметь дело с государственной налоговой инспекцией - и больше ни с кем. Во-вторых, была цель снизить ставку социального налога по сравнению со взносами в социальные фонды, а потери бюджета компенсировать за счет улучшения собираемости в результате перехода сбора этого налога от маломощных фондов к налоговой службе. Далее эти деньги планировалось консолидировать в бюджете на статье, которой Минфин не имеет права распоряжаться и деньги с которой должны идти только на социальное обслуживание, выплату пенсий, государственную медицину и так далее. А дальше единый орган - собес, пенсионный фонд или как-то еще - должен от имени государства эти средства распределять.

Кстати говоря, первый вариант социального налога ни в коем случае не подразумевал, что одуревший налогоплательщик должен будет вычислять: три и две десятых процента надо заплатить в территориальный медицинский фонд, а полтора процента - в федеральный фонд, а столько-то процентов - в социальный фонд, и из этой цифры надо еще вычесть, сколько мы выплатили по трудовым бюллетеням и так далее. Подразумевалось, что налогоплательщик должен под контролем налоговой службы заплатить налог по единой ставке, а какая-нибудь замечательная государственная организация, например казначейство, должна перераспределить эти деньги в пенсионный, медицинский, социальный фонд в нужной пропорции, не перекладывая эту обязанность на налогоплательщика. Подразумевалось также, что если в каком-то фонде не хватило денег, то Минфин должен перераспределять средства: если не хватает денег Пенсионному фонду, то из всего сбора налогов надо ему отдать не 28 пpоцентов, а, скажем, 33 пpоцента. То есть государству давалась возможность оперировать финансовыми ресурсами, а сегодня оно такой возможности лишилось. Так что у нас в каком-нибудь региональном медицинском фонде может быть навалом денег, а в федеральном - не быть, и наоборот.

- Как вы оцениваете введение плоской шкалы подоходного налога?

- Глава 23 Налогового кодекса - "Налог на доходы физических лиц" - пожалуй, самая критикуемая сегодня. В свое время она с огромным трудом прошла через Думу - все спрашивали: зачем вводить уравниловку, отказываться от прогрессивного налогообложения? Между тем идея обложения доходов по одной ставке оказалась достаточно успешной и привела к частичному выводу зарплат из тени. Поэтому мы получили резкий всплеск поступлений подоходного налога после ведения в действие 23-й главы Налогового кодекса.

Однако сейчас все чаще раздаются голоса, что этот налог самый низкий в мире, хотя это абсолютно не соответствует действительности (в Швейцарии, например, он еще ниже) и его надо менять: повышать ставку или возвращать прогрессивную шкалу. Это порождает у людей неуверенность, причем среди среднего класса, потому что люди с небольшими доходами все равно будут платить по минимальной ставке те же 13 пpоцентов. Поэтому надо твердо объявить на высоком уровне, что несколько лет мы ничего менять не будем. Может быть, когда-нибудь мы и вернемся к прогрессивному налогообложению, но только тогда, когда у нас серьезно вырастут зарплаты.

А главное, необходимо признать, что социальные льготы по этому налогу у нас позорно низкие и их надо расширять. Прежде всего льготу на лечение. И обязательно - на обучение, потому что в образовании сужается бюджетный сектор при расширении коммерческого. И люди, которые хотят учиться, должны иметь стимул и поддержку. Это важно, потому что мы можем надеяться на экономический рост, только если продолжим готовить хороших специалистов во всех основных отраслях. А у нас лет десять-двенадцать назад в ведущих технических вузах был конкурс 0,8-0,9 человека на место. Это означает, что любой троечник мог поступить. Это страшная штука, и мы должны все это тоже регулировать через налоги.