Заклинания против коррупции

Максим Агарков
13 октября 2008, 00:00

У внесенного в Госдуму пакета антикоррупционных законопроектов много недостатков. Это естественное следствие келейного порядка его разработки

Четвертого октября Дмитрий Медведев внес на рассмотрение депутатов Государственной думы пакет антикоррупционных законопроектов. В пакете имеется законопроект «О противодействии коррупции», принятие которого требуют Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года, и комплекс поправок в законодательные акты, касающиеся деятельности правительства, правоохранительных ведомств, судей, депутатов, членов избирательных комиссий, аудиторов. По сути, это начало выполнения предвыборных обещаний президента, справедливо считающего коррупцию одной из главных угроз стране.

Проект закона «О противодействии коррупции» — рамочный и компактный документ, задающий самые общие векторы борьбы с коррупцией. Единого рецепта борьбы с коррупцией не существует, все пока сводится к разрозненным предложениям. На этом фоне само появление пакета законов — хорошая новость.

Заслуживающих внимания новшеств немало. Есть пункт о проведении антикоррупционной экспертизы законопроектов. Но обязательность такой экспертизы не указана, как не приведен и ее механизм. Появилась норма, описывающая конфликт интересов: ситуацию, при которой чиновник стоит перед выбором интересов госслужбы и личной заинтересованностью. Зафиксировано, что в случае возникновения подобного конфликта чиновник обязан сообщить о нем своему непосредственному начальнику и ждать его решений. Но никаких санкций по отношению к чиновникам, не сообщившим о конфликте интересов, не предусмотрено. Чиновников под угрозой увольнения обязывают доносить начальству о ставших им известными фактах коррупции. Но остается неясным, кто и в рамках какой процедуры будет доказывать, что чиновник знал о таком факте и не сообщил о нем. Между тем доказать сознательное недонесение довольно трудно.

Чиновникам запрещено в течение двух лет после ухода с госслужбы трудоустраиваться на те предприятия, с которыми они сталкивались в рамках своих служебных обязанностей. Впрочем, ничто не мешает бывшему госслужащему числиться на предприятии, аффилированном с нужной коммерческой структурой, выполняя ее поручения. Бизнесмены вполне могут создать новую фирму под нужного человека. Еще один вариант — платить экс-чиновнику зарплату наличными, не оформляя его на работу официально. Выявить и доказать в суде, что новое место работы взаимосвязано со служебным прошлым, весьма сложно.

Их не проверят

Чиновников обязали ежегодно декларировать свои доходы и имущество, причем не только свои, но также доходы и имущество их супругов и несовершеннолетних детей. Кстати, о взрослых отпрысках госслужащих, которые сплошь и рядом занимают высокие посты в коммерческих структурах, разработчики закона почему-то забыли. Непонятно также, какие именно должности затронет эта норма. Предполагается, что список должностей должно утвердить правительство уже после принятия закона. Сейчас под обязательное декларирование имущества подпадают только высшие должностные лица РФ, то есть министры и приравненные к ним работники госаппарата.

Декларация, согласно законопроекту, подается нанимателю (руководителю ведомства), однако он не обязан отправлять ее в какие бы то ни было органы для проверки. По закону право проверки достоверности сведений принадлежит ему же. Обращение к правоохранителям оставлено на его усмотрение. Если учесть, что коррупционные цепочки, как правило, вертикально интегрированы (от подчиненного к начальнику), возникает опасение, что декларации «берущих» сотрудников никогда не попадут на стол правоохранителей. Тем более наниматель не несет никакой ответственности за качество проверки.

Впрочем, качества не смогут гарантировать и милиция с ФСБ. «Высокопоставленных коррупционеров поймать крайне сложно. Даже на поимку руководителя завода, уклонявшегося от уплаты налогов (расследование такого преступления технологически схоже с поиском незадекларированного имущества коррупционера. — “Эксперт”), у нас ушло около шести месяцев кропотливой работы. Причем в его финансовых цепочках почти не использовались офшоры и иные сложные юридические схемы. Ловить высокопоставленного чиновника, берущего взятки, на порядок сложнее», — пояснил один из высокопоставленных сотрудников департамента экономической безопасности МВД. В схемах получения и легализации доходов зачастую бывают задействованы несколько зарубежных юридических лиц. «По нашей информации, используются схемы обезличенных акционеров. Допустим, некто владеет пакетом акций западной компании, при этом в реестре акционеров он не числится. Или числится, но сам реестр находится за рубежом. В свою очередь, этой фирме через сеть подставных юрлиц принадлежит российское предприятие. Раскрыть всю цепочку и доказать, что предприятие принадлежит этому “некто”, почти невозможно», — добавляет собеседник «Эксперта». Однако дело не только в технической сложности кропотливой проверки деклараций. Купить того же оперативника, проверяющего сведения, для человека, берущего миллионные взятки, труда не составит.

К тому же согласно предлагаемым в антикоррупционном пакете поправкам в закон «Об оперативно-разыскной деятельности» запрещается использовать при проверке деклараций прослушивание телефонов, наружное наблюдение и многое другое. Оперативники смогут только рассылать запросы в различные инстанции и опрашивать возможных свидетелей. Для выявления сознательно скрытых имущественных отношений чиновника этого недостаточно. Но тут, по всей видимости, разработчики закона сознательно ограничили полномочия силовиков. Нынешнее состояние правоохранительных ведомств, в том числе и их коррумпированность, заставляет опасаться, что лекарство может стать хуже болезни. С одной стороны, проверки деклараций с применением всего комплекса ОРД — это хороший повод для силовиков усилить неформальный контроль над гражданским госаппаратом. С другой — где гарантии, что информация, полученная, к примеру, при прослушке телефонных переговоров госслужащих, не будет за мзду утекать заинтересованным коммерческим структурам?

Имена разработчиков антикоррупционного пакета остаются неизвестными

Как украсть миллион

Помимо полезных, хотя и недостаточно разработанных новаций, в законе есть и новации сомнительные. Так, в законопроекте «О противодействии коррупции» вводится понятие административной ответственности юридического лица за коррупционные правонарушения. Процитируем 14-ю статью документа: «В случае если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений или правонарушений, создающих условия для совершения коррупционных правонарушений, к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации». Следующие в пакете с этим законопроектом поправки в Кодекс об административных правонарушениях устанавливают минимальный размер «мер ответственности» — 1 млн рублей.

Прямым доказательством взаимоотношений коммерческой структуры и чиновника, скорее всего, станет должность, которую конкретный взяткодатель занимает в штатном расписании фирмы. Однако если новый закон вступит в действие, взятки будут заносить непричастные к фирме граждане либо специально для «заноса» будут создаваться фирмы-однодневки, с которых миллиона не возьмешь. Такие фирмы-посредники в случае успешного завершения коррупционной сделки могут передать подряд материнской структуре или быть попросту куплены ею.

В этой норме есть еще одна сторона, которая, похоже, была упущена при написании законопроекта. Пункт об административной ответственности юридических лиц может открыть простор для нечестной конкуренции. «Эта законодательная норма позволяет вывести рейдерские атаки на новый уровень», — говорит руководитель консалтинговой компании «Минфин» Александр Волков. Например, взятки можно будет заносить от лица конкурентов. В этом случае будет масса доказательств причастности конкурента к акции: признательные показания взяткодателя, запись беседы из кабинета чиновника и даже показания самого чиновника, причем, заметим, показания совершенно правдивые, поскольку именно об этом с ним будет беседовать человек дающий взятку. Миллионным штрафом наказание не ограничится. Компания попадет под «усиление надзора за структурой собственности организации при наличии информации о ее причастности к коррупционным правонарушениям» (статья 7 пункт 14 законопроекта «О противодействии коррупции»). Это означает паралич ее деятельности, который, впрочем, может быть относительно легко устранен — путем выплаты отступных силовикам.

Ветром надуло

Наконец, в законопроекте есть ряд инициатив, взявшихся вообще непонятно откуда. Например, предлагаются поправки в статью 111 Уголовного кодекса, предусматривающие конфискацию имущества виновного в нанесении тяжких телесных повреждений. Причем здесь коррупция — загадка.

Серьезнее другое. Вносятся изменения в закон «Об органах федеральной службы безопасности», точнее в его четвертую главу «Силы и средства ФСБ», регламентирующую набор сотрудников в это ведомство. Новая трактовка запрещает принимать на службу людей, имеющих двойное гражданство или подданство, что в принципе логично, однако к коррупции не имеет никакого отношения. Кроме того, отменяется обязательное дактилоскопирование всех сотрудников ФСБ. В настоящее время сотрудник, совершивший преступление, при наличии отпечатков пальцев будет неизбежно идентифицирован. Если закон будет принят, новые сотрудники ФСБ смогут не опасаться подобных неприятностей. Но и это не главное. Один из пунктов поправок в закон о ФСБ звучит так: «Причинение сотрудником органов Федеральной службы безопасности вреда охраняемым законом интересам действиями, совершение которых при осуществлении оперативно-служебной деятельности предписано или разрешено законодательством Российской Федерации, является правомерным». Невольно вспоминается бумага кардинала Ришелье из «Трех мушкетеров»: «Все, что сделал предъявитель сего, сделано по моему приказанию и для блага государства». Или: делай что хочешь, спишем потом на оперативно-служебную деятельность.

Откуда в антикоррупционном пакете появились такие пункты, кто их туда добавил и зачем — загадка. Кстати, имена разработчиков этих документов неизвестны до сих пор. «Главной ошибкой разработчиков этого пакета законопроектов является полная закрытость их работы от общества», — говорит Александр Волков. Но дело можно исправить. Обсуждение законопроектов в Думе предполагает публичность, так что они еще могут быть откорректированы. Мяч на стороне законодателей.