Научите меня жить, помогите материально

Василий Скалон
6 декабря 2010, 00:00

Пока на высших уровнях решается вопрос, в каком виде будет осуществляться поддержка моногородов, в горадминистрациях ломают голову над мудреными требованиями Минрегиона. Оказывается, схватить протянутую руку помощи не так-то просто

Василий Сиирнов

Нынешняя осень для администраций моногородов выдалась нервной. В сентябре министр финансов сообщил, что в бюджете на 2011–2013 годы не предусмотрены средства на поддержку монопрофильных городов. Причина — низкая активность потенциальных получателей. К середине ноября выяснилось, что еще не все потеряно: как заявил первый вице-премьер Игорь Шувалов, поддержка будет оказана. Однако в конце ноября поступил новый тревожный звонок: сотрудник департамента развития регионов и муниципальных образований Минрегионразвития РФ Андрей Нещадин уточнил, что, хотя программа поддержки моногородов из федерального бюджета будет работать минимум до 2015 года, для получения помощи каждый моногород должен представить комплексный инвестиционный план (КИП). «Основой для общения между моногородом и федеральным центром могут стать только комплексные инвестиционные планы, — заявил Андрей Нещадин. — Уговаривать мы никого не будем, а после 20 декабря объявим демократию: за помощью моногорода смогут идти в любую сторону, кроме субъекта федерации и федерального центра. Все могут быть свободны и заниматься чем угодно. Для нас же основным звеном этой работы будут КИПы. Без КИПов разговоров не будет никаких. Если город не может расписать программу поддержки малого бизнеса, почему мы должны ему давать какие-то деньги? На что?»

Поясним, о чем идет речь. Государственная программа модернизации моногородов была развернута в 2009 году после нашумевших событий в Пикалеве. Тогда, напомним, кризис на трех градо­образующих предприятиях, связанных в одну производственную цепочку, привел к тому, что значительная часть горожан осталась без средств к существованию. В городе были отключены водоснабжение, отопление и газ, не работали школы, детские сады и больницы. После того как премьеру пришлось в экстренном порядке разруливать сложившуюся в Пикалеве ситуацию, актуальность проблемы признали на общегосударственном уровне. В кратчайшие сроки была разработана программа модернизации моногородов, согласно которой города получают поддержку в виде бюджетных кредитов, дотаций или субсидий на решение насущных проблем, справиться с которыми без внешней помощи они не в состоянии. Но, как мы уже говорили, для получения денег моногород должен разработать комплексный
инвестиционный план.

Неодолимый КИП

Комплексный инвестиционный план — новый инструмент в российской практике, непривычный и для моногородов, и для специалистов. Значительная часть разработанных на сегодняшний день инвестпланов создавалась чиновниками по образу и подобию так называемых комплексных планов социально-экономического развития, которые муниципалитеты давно уже делают в обязательном порядке — и делать привыкли. Многие главы местных администраций признавались автору в личной беседе, что комплексные планы социально-экономического развития, местные «стратегии», были разработаны ими лишь номинально. Часто такие планы просто повторяют под копирку образец, спущенный из региональной администрации, и служат скорее общим ориентиром развития, а не обоснованием инвестиционной политики. До сих пор это проходило, но для КИПов требуется совсем другой уровень проработки экономической стратегии. Комплексный инвестиционный план должен представлять собой предельно конкретный управленческий документ, где четко указаны слабые места города и перечислены реальные меры, направленные на борьбу с проблемами. Каждый третий моногород с этой задачей не справился — КИПы смогли разработать лишь 200 из 335 моногородов. Более того, часть из этих 200 КИПов была возвращена на доработку; реальная реализация КИПов идет сейчас лишь в 37 муниципалитетах.

По мнению генерального директора Союза российских городов Александры Игнатьевой, проблема не в завышенных требованиях Минрегиона, а в том, что разработка КИПа, удовлетворяющего этим требованиям, не под силу местным администрациям. Часто она не под силу даже более квалифицированным специалистам регионального уровня, которых некоторые муниципалитеты призывают на подмогу. Остается нанимать консалтинговые агентства. Тем более что интернет сегодня пестрит предложениями фирм, предлагающих услуги по разработке КИПов «по методологии Министерства регионального развития РФ, включая доказательства монопрофильности и сравнительные характеристики с другими моногородами отрасли, разработку системы целей и подцелей, разработку системы мер парирования критических рисков, предложения инвестпроектам, в т. ч. закрепляющим меры парирования критических рисков, предложения и расчеты по ресурсному обеспечению и ожидаемому эффекту от КИПа, формирование адаптированной к местным условиям системы управления и контроля за реализацией КИПа, подготовку и сопровождение соглашений частно-государственного партнерства, оформление мотиваций заинтересованных сторон». (Мы привели эту головоломную цитату из рекламного объявления одной из консалтинговых фирм, чтобы, в частности, продемонстрировать требования, предъявляемые к КИПам.)

Взять кредит, вместо того чтобы получить дотацию, — это как из кресла водителя автомобиля пересесть за штурвал самолета

Проблема, однако, в том, что бюджет проблемного моногорода по определению не имеет средств на оплату услуг частного консультанта, а консультанты, в свою очередь, не горят желанием разрабатывать программы «в кредит», без гарантии получения денег.

Но дело даже не в дороговизне консалтинговых услуг. «Фактически от городов требуется написать стратегию развития, провести очень качественные расчеты. Выполнить это своими силами ни один город не в состоянии, надо привлекать специалистов. А специалистов такого класса даже в России очень мало», — объясняет Герман Ветров, директор направления «Муниципальное экономическое развитие» Института экономики города.

Именно неожиданная сложность подготовки к участию оказалась основным стопором на пути реализации программы. «Люди столкнулись с новой сложной задачей, — комментирует ситуацию Александра Игнатьева. — Им должны помочь федеральные и региональные власти, нужна информационная поддержка, гранты, а этого почти нет. Возможно, помочь могли бы градообразующие предприятия, но объяснить руководителям этих предприятий, зачем им это надо, — колоссальная работа, которой никто не занимается». В результате, как отметил Андрей Нещадин, «моногорода подходят формально к разработке инвестпроектов, зачастую попросту копируя документы уже защитившихся территорий, причем даже забывая порой менять название муниципалитета».

Ситуация усугубляется и тем, что многие моногородские муниципалитеты, не избалованные вниманием федеральных властей, просто не верят в то, что программа им поможет. Острая фаза кризиса миновала, и поддержки в текущем режиме хватает для того, чтобы худо-бедно сводить концы с концами, не утруждаясь разработкой инвестплана.

Не надо кредитов, давайте дотации

Из 27 млрд рублей, выделенных государством в 2010 году на поддержку моногородов, бюджетные кредиты составляют 10 млрд, такая же сумма была направлена в виде дотаций (остальные 7 млрд моногорода получили в виде средств в Фонд реформирования ЖКХ и субсидий на поддержку малого бизнеса). Однако брать кредиты моногорода не торопятся. «Бюджетный кредит оказался не самым эффективным механизмом, — признает Андрей Нещадин. — Перекредитованные области взять его не могут, а города со своими бюджетами самостоятельно их не потянут».

Специалисты видят и другие причины непопулярности бюджетных кредитов. Начнем с того, что они предоставляются на достаточно короткий срок. Главная проблема, правда, в другом: местные власти привыкли к безвозмездной помощи и поэтому предпочитают получать дотации, которые не нужно возвращать. «Я считаю, что основная проблема — неготовность кадров работать с таким инструментом, как кредиты, — говорит Александра Игнатьева. — Взять кредит вместо получения дотации — это примерно как из кресла водителя автомобиля пересесть за штурвал самолета: принцип понятен, а навыков нет».

Очень похожую ситуацию описывал автору глава администрации небольшого (правда, не монопрофильного) муниципального района в Центральной России. Когда руководителю администрации удалось в кои-то веки выбить крупную сумму на ремонт дороги, он обнаружил, что сотрудники его ведомства попросту неспособны качественно освоить средства: «Они привыкли отвечать на все вопросы: у нас нет денег. А когда деньги наконец появились, к настоящей работе они оказались не готовы».

И все же, хотя разработка стратегии — дело непростое, само по себе наличие грамотного бизнес-плана является для муниципалитета огромным благом. «Мероприятия, которые город предусматривает в своем плане, выходят далеко за рамки государственной поддержки, — говорит Александр Пузанов, генеральный директор Института экономики города. — Например, Нижний Тагил, разработавший один из лучших планов модернизации, будет работать по нему еще долго даже без нынешней программы». Наличие продуманной стратегии развития облегчит моногородам доступ к другим формам поддержки. Как отмечает Александра Игнатьева, в рамках разработки КИПов готовятся документы, которые нужны для участия во многих федеральных целевых программах.

А первые результаты уже есть: несколько десятков городов разработали качественные стратегии развития. Моногорода-первопроходцы приступили к реализации мероприятий, прописанных в КИПах. Правда, и здесь не все безоблачно. Пару недель назад Минрегион уточнил, что теперь направленность КИПов должна измениться: если раньше, в острую фазу кризиса, акцент делался на занятость населения, то сейчас Москве хотелось бы видеть в КИПах переход от антикризисных мер к долгосрочному развитию через инвестпроекты, особенно в сфере импортозамещения, агропрома, деревообработки и строительства жилья. Означает ли это, что моногородам теперь придется полностью переделывать свои КИПы, — пока непонятно.