Межмуниципальное сотрудничество: уроки французской модели

Петр Скоробогатый
заместитель главного редактора, редактор отдела политика журнала «Эксперт»
12 мая 2014, 00:00

Муниципальные образования в России фактически лишены возможности кооперироваться друг с другом в решении общих задач развития территорий. Поэтому полезно изучить и заимствовать некоторые юридические и политические новации западных стран в этом вопросе

Фото: Алексей Андреев
Сотрудничество французских коммун позволяет эффективно развивать городские и сельские территории

Объектом законотворческой деятельности авторов реформы местного самоуправления (МСУ) в первую очередь должны стать задачи хозяйственно-экономического характера. На поверхности лежат проблемы наполнения местных бюджетов и синхронизации объема полномочий органов МСУ с объемом финансирования. Однако не менее важным видится создание стимулов для чиновников развивать локальные территории, необходимость оторвать их от дотаций и директив сверху, побудить делать ставку на малый и средний бизнес, научить кооперироваться и договариваться друг с другом в интересах населения. Хозяйственно-экономическая инициатива на местах — пока еще скрытый фактор роста национальной экономики, противовес затратных и не всегда работающих на локальном уровне федеральных целевых программ и других централизованных макроинструментов «поддержки» всего и вся, на практике порождающих массу негативных эффектов — от нерационального растрачивания госфинансов до коррупции. Микроуровень требует тонкой, гибкой настройки, им невозможно управлять из Москвы и даже из столицы субъекта федерации.

Недавно мы писали о необходимости передать на муниципальный уровень часть поступлений от налогов на бизнес, чтобы тем самым заинтересовать местных управленцев в развитии локальной экономики («Это все мое, родное», «Эксперт» № 18–19 за 2014 год). В дополнение к этим мерам в новую реформу МСУ целесообразно заложить обладающий большим потенциалом экономический механизм, практически не использовавшийся в России ранее и, более того, фактически замороженный действующим Федеральным законом о местном самоуправлении № 131.

Речь идет о межмуниципальной кооперации, когда, к примеру, два-три поселения или района объединяют усилия, чтобы создать общую инфраструктуру — дорогу или рынок (допустим, для облегчения сбыта производимой местным бизнесом продукции) или единые органы управления — с целью сэкономить на чиновничьем аппарате.

Правовые дыры

Межмуниципальная кооперация в России формально законом не запрещена. Более того, в 131-м законе есть нормы, которые закрепляют возможности ее существования.

Так, согласно статье 8 закона, в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Соглашения эти, по идее, могут быть как «вертикальными» (муниципальный район — входящее в него сельское или городское поселение), так и «горизонтальными» (район—район, поселение—поселение). Но в связи с существованием в стране межбюджетной уравнительно-распределительной системы (имени Алексея Кудрина), в рамках которой допустимо только вертикальное движение ресурсов, указанные соглашения в России бывают в 99,9% случаев «вертикальными». Имеют они не кооперационный, а сугубо технический характер — в рамках исполнения предписанного и жестко контролируемого сверху бюджета. Передал наверх полномочия, получил вниз полномочия, перераспределил ресурсы согласно указанию вышестоящего бухгалтера. Никакого развития, инициативы самоуправления здесь и близко нет. Соглашение становится формой бюрократического нормативного акта, необходимого для оформления централизованных потоков в рамках единого бюджетного механизма.

«Горизонтальные» форматы не запрещены, но по факту не разрешены. Если вдруг какое-то поселение решится заключить соглашение с другим поселением и передать ему какие-либо свои полномочия или ресурсы (либо создать единую дирекцию какой-нибудь общей программы и т. п.), то оно тут же получит втык сверху и предписание за нецелевое использование средств.

Не лучше положение и в случае с совместной хозяйственной деятельностью. Действующим законодательством предусмотрено создание межмуниципальных хозяйственных обществ в форме ЗАО и ООО. Но на деле и здесь много правовых дыр и неясностей. Как у нас часто бывает, один федеральный закон не стыкуется с другим. Из-за не до конца урегулированного статуса муниципальной собственности возникает масса вопросов, крайне затрудняющих создание органами МСУ совместных обществ. Как при такой правовой форме сохранять право на передаваемое муниципальное имущество, устанавливать механизмы контроля, решать вопрос с прибылью и убытками, ориентироваться на цели общественного, а не частного характера?

Неудивительно, что чиновники на местах опасаются связываться с таким «черным» правовым полем. Сегодня в стране создано лишь 114 межмуниципальных хозяйственных обществ. Невозможно себе представить, чтобы два или более городка либо поселка создали общее предприятие, которое занималось бы, скажем, водоснабжением домов или орошением полей, — они тут же наткнутся на массу препон в бюджетном и отраслевом законодательстве, и дело кончится предписанием прокурора (при этом главу муниципалитета могут и посадить, такие случаи были). Издержки этой ситуации значительны: вместо коллективного сокращения затрат и усилий каждое образование изыскивает собственные скудные средства для решения одной и той же задачи на граничащих территориях.

Составители 131-ФЗ подразумевали, что подобной кооперацией будет заниматься муниципальный район, то есть муниципалитет второго уровня, объединяющий несколько сельских или городских поселений первого уровня. Ему постарались придать функции дирижера поселковой активности, но из этого ничего не вышло. Как уже говорилось выше, прокрустово ложе межбюджетной системы, в рамках которой распределяются средства по федеральным программам, дотации и т. д., оставляет весьма мало места для проявления локальной инициативы. Это все то же советское, отдающее гигантоманией бюрократическое регулирование, сохранившееся в публичном секторе и в бюджетном процессе. Механизм управления территориями централизован и выстроен вертикально. Главный распределяющий уровень — федерация, здесь принимаются практически все решения, чуть ли не до списка школ и детсадов, которые нужно отремонтировать. Далее — куда в более ограниченном формате — ресурсы распределяет регион. На нижние этажи спускаются решения и целевые денежные средства. Район в этой системе выполняет функцию диспетчера этих потоков. О какой кооперации, совместном инициативном решении задач может идти речь на этом уровне «самоуправления»? Здесь и самоуправления-то как такового нет.

Несколько больше возможностей у городских округов, МСУ второго уровня, обладающих по закону функционалом и правами районов. Межмуниципальное сотрудничество чаще всего проявляется в отношениях между крупным городом-миллионником и несколькими сателлитами, мелкими сельскими спутниками, например в вопросе прокладки инфраструктуры или строительства жилья.

Между тем, как показывает и наша, и зарубежная практика, перспективы межмуниципального сотрудничества огромны. Эксперты настаивают: если передать на уровень поселений не только дополнительные полномочия и финансы, но и разрешить им кооперироваться в осуществлении проектов на своей территории, это станет важным шагом к взращиванию нового экономического и кадрового потенциала МСУ. И главное для России — такая практика станет залогом создания совершенно нового качества жизнедеятельности и настоящего самоуправления в провинциальных городках и на сельских территориях.

Для примера рассмотрим, как функционирует межмуниципальное сотрудничество во Франции.

Во Франции действуют 18 000 межкоммунальных синдикатов, в России — 114 057_expert_20.jpg Фото: Алексей Андреев
Во Франции действуют 18 000 межкоммунальных синдикатов, в России — 114
Фото: Алексей Андреев

Сильная коммуна

Французская модель местного самоуправления институционально мало напоминает российскую. Территория страны разделена на 27 регионов, 101 департамент и свыше 36 тысяч коммун. Органы власти департаментов и регионов представляют государство. Местным самоуправлением является только нижний уровень — коммуны.

Вместе с тем фактически на каждом уровне французской модели управление территорией осуществляют как избранные депутаты (региональный совет, генеральный совет, совет коммуны), так и чиновники, назначаемые правительством, — префекты. Эта модель МСУ — одноуровневая, в то время как в России функционирует двухуровневая система: первый уровень — городские и сельские поселения, второй уровень — муниципальные районы и городские округа. Оба уровня у нас управляются избранными населением чиновниками при отсутствии де-юре делегатов от государственной власти.

Франция уверенно сохраняет одноуровневую модель МСУ, компенсируя отсутствие второго уровня активным сотрудничеством территорий. В этом русле идут и дальнейшие реформы. Так, вскоре ожидается замена непосредственно избираемых региональных советов совместным собранием представителей генеральных советов разных департаментов, входящих в один регион.

Коммуна — это община жителей населенного пункта. Это может быть и городок, и небольшая деревня. Большинство таких образований насчитывает менее 2000 жителей. В каждом есть мэр и муниципальный совет; их полномочия одинаковы во всех коммунах независимо от численности их населения. Французским законодательством предусмотрены широчайшие возможности межмуниципального сотрудничества или объединения коммун в рамках «надмуниципальных» структур.

Чем объяснить популярность и развитие таких механизмов? Прежде всего — задачей эффективности. Большинство коммун имеют малую территорию и небольшое население, а потому не могут самостоятельно решать ряд вопросов (например, водоснабжение или строительство дороги). Объединение позволяет совместно реализовывать более масштабные проекты.

Для решения одной или нескольких задач любое количество коммун на добровольной основе могут создать отдельную межмуниципальную структуру (подробнее см. ниже) и наделить ее средствами и полномочиями в самых различных областях: обработка отходов, жилищная политика, водоснабжение, транспорт, спортивные сооружения, развитие территории, объекты культурной сферы, водоотведение, дорожная сеть.

Для передачи полномочий от коммун структурам межмуниципального сотрудничества необходимо пройти несколько этапов: определение объемов передаваемого полномочия (осуществляется представительными органами — муниципальными советами); оценка расходов (иногда и доходов) на реализацию переданных полномочий для расчета количества передаваемых средств; выбор механизма финансирования расходов: прямое финансирование или передача части налогов коммуны структуре межмуниципального сотрудничества; выбор единого механизма управления услугами, полномочия по которым переданы межмуниципальному объединению; согласование финансовых механизмов (тарифов или сборов) и уровня оказания услуги (унификация качества услуги).

Виды кооперации

Во французском законодательстве предусмотрено несколько юридических форм межмуниципального сотрудничества.

Межкоммунальные синдикаты. Это ассоциативные формы межмуниципального сотрудничества, которые дают возможность коммунам — членам таких синдикатов совместно реализовывать проекты или оказывать услуги. Коммуны самостоятельно решают, будут ли они объединяться с другими коммунами для работы в одной или нескольких сферах. При этом одна и та же коммуна может взаимодействовать с другими коммунами в рамках нескольких межкоммунальных синдикатов, созданных для реализации разных полномочий. Соответственно, синдикаты могут быть одноцелевыми (объект их деятельности ограничен реализацией одной задачи или оказанием одной услуги местного значения: например, синдикат по сбору бытовых отходов) и многоцелевыми (объект их деятельности не ограничен реализацией одной задачи или оказанием одной услуги местного значения; при этом коммуны — члены такого синдиката самостоятельно принимают решение либо о совместной реализации всех полномочий, либо о совместной реализации части полномочий синдиката).

Публично-правовые структуры межмуниципального сотрудничества с собственным налоговым режимом. Это форма муниципального сотрудничества с большей степенью интегрированности коммун и более жесткими условиями функционирования. Предусматривается территориальная целостность таких образований (входящие в них коммуны должны находиться на смежной территории) и отсутствие анклавов. Коммуна может быть членом только одного такого образования. В соответствии с законом Шевенмана 1999 года публично-правовые структуры межмуниципального сотрудничества с собственным налоговым режимом могут быть трех типов.

Сообщество коммун (communautés de communes), объединяющее сельские коммуны и предполагающее их совместную ответственность за результаты деятельности в рамках общего проекта в сфере развития и обустройства территории. Этот тип представляет собой сообщество с наименьшей степенью интеграции и имеет наименьшее количество обязательных полномочий: образуя сообщество, коммуны должны передать межмуниципальному объединению два обязательных полномочия, связанных с экономическим развитием территории, и одно факультативное полномочие из шести, в которые входят, например, водоотведение или дорожная сеть.

Сообщество агломерации (communautés d’agglomération), объединяющее городские коммуны и предполагающее их совместную ответственность за результаты деятельности в рамках общего проекта в сфере городского развития и обустройства территории. Этот тип объединяет в сообщество средние города: имеется условие, что на территории такого сообщества должно проживать не менее 50 тыс. жителей, а центральный город должен насчитывать не менее 15 тыс. жителей. Сообщество агломерации характеризуют большая степень интеграции по сравнению с сообществом коммун и наличие дополнительных обязательных полномочий в сфере политики развития города, предупреждения преступности и т. д.

Городское сообщество (communautés urbaines), объединяющее коммуны, общее число жителей которых составляет не менее 500 тыс. человек, и предполагающее их совместную ответственность за результаты деятельности в рамках общего проекта в сфере городского развития и обустройства территории. Эти структуры предназначены для двадцати самых крупных французских агломераций. В данном случае предполагается высшая степень интеграции и наибольшее количество обязательных полномочий.

Каждой структурой межмуниципального сотрудничества руководит коллегиальный орган, ответственный за принятие решений и состоящий из депутатов синдиката или сообщества, бюро (комитет, объединяющий, как правило, мэров коммун) и президента.

Финансовые ресурсы

Для реализации своих задач структуры межмуниципального сотрудничества получают финансовые ресурсы из различных источников. Прежде всего это средства, получаемые от оказания определенных коммунальных услуг, которые оплачивают граждане (тарифы и сборы за воду, вывоз мусора и т. п.). Межкоммунальные синдикаты получают взносы от коммун — членов синдиката (это как раз то, что в России в настоящий момент фактически невозможно в рамках бюджетной системы). Публично-правовые структуры межмуниципального сотрудничества с собственным налоговым режимом не взимают взносы с коммун-членов, а получают часть налогов коммун (в России это тоже невозможно в силу централизации налоговой системы). Это может быть как часть от четырех местных налогов (налог на профессиональную деятельность, жилищный, земельный и налог на недвижимое имущество), так и полностью перечисляемый налог на профессиональную деятельность в некоторых сообществах с наиболее высокой степенью интеграции (городских сообществах).

Кроме этих налоговых поступлений структуры межмуниципального сотрудничества с собственным режимом налогообложения получают фиксированную дотацию государства — на текущее функционирование. Таким образом, государство поощряет межмуниципальное сотрудничество и передачу полномочий в полном объеме.

Опыт для России

В межмуниципальное сотрудничество вовлечено абсолютное большинство коммун Франции. Образовано более 18 тыс. межкоммунальных синдикатов (сравните с нашими 114 предприятиями); публично-правовые структуры межмуниципального сотрудничества с собственным налоговым режимом существуют практически на всей территории страны.

В целом в области межмуниципального сотрудничества реализуются сетевые методы взаимодействия, применяется полицентричная модель управления, где значительную роль играют механизмы соглашений, совместной деятельности на основе локальной инициативы.

Идея межмуниципального сотрудничества интересна применительно к России. В частности, на этапе активного внедрения такой практики можно было бы использовать модель, аналогичную межмуниципальным синдикатам. Однако существует несколько особенностей российской системы, препятствующих использованию французской модели. Во-первых, это различия в объемах полномочий: задачи, решаемые французскими коммунами путем кооперации, в России либо составляют прерогативу государственной (региональной) власти, либо централизованно регулируются и финансируются сверху. Во-вторых, бюджетно-налоговая система, не оставляющая свободы для местной инициативы. В-третьих, традиции иерархического, командного администрирования, в которые не вписываются сетевые, децентрализованные и полицентричные форматы.

Кооперация территорий и органов МСУ позволяет снять многие издержки бюрократической модели централизованного управления, в частности, более рационально расходовать (вкладывать) средства, определять направления развития.

Освоение новых моделей, построенных на сетевом принципе, гибком регулировании и полицентричном взаимодействии, включая модели межмуниципальной, межтерриториальной кооперации, позволит высвободить неиспользуемый потенциал роста на микроэкономическом уровне, что в перспективе может дать больший эффект, чем государственные мегапрограммы и крупные инвестпроекты.