Сказка о стабильности

Евгения Обухова
редактор отдела экономика и финансы журнала «Эксперт»
31 октября 2016, 00:00

Федеральный бюджет сегодня де-факто является единственным инструментом макроэкономической политики. Возводя во главу угла стабильность, мы рискуем так и не узнать, что такое опережающий рост экономики

ИГОРЬ ШАПОШНИКОВ

Министр финансов РФ Антон Силуанов воодушевлен. Бюджет на 2017–2019 годы, который Минфин в минувшую пятницу внес в Государственную думу, скорее всего пройдет парламент без сучка без задоринки, разве что с незначительными изменениями. Грамотный пиар — половина дела, вот и Минфин сориентировался в текущей ситуации и подает бюджет как главный инструмент макроэкономической политики и развития бизнеса и экономики. «Задача бюджетной политики на макроэкономическом уровне — обеспечить стабильное поступательное движение экономики вперед, защитить это движение от влияния внешнеэкономической конъюнктуры, создать такую макроэкономическую среду, которая позволит поддерживать устойчиво низкий уровень безработицы, низкий уровень инфляции, низкий стабильный уровень процентных ставок, стабильные налоговые условия, и главное — это обеспечить устойчивый рост доходов населения», — сказал о целях бюджетной политики на одном из обсуждения замминистра финансов РФ Максим Орешкин. Все это выглядит довольно заманчивым и логичным — особенно в условиях, когда в стране де-факто никто не отвечает за экономическое развитие. Минэкономразвития лишь занимается прогнозами (последний гласит, что в случае реализации базового сценария с 2017 по 2037 годы ВВП России будет расти не более чем на 2% в год, а по уровню благосостояния населения она приблизится к беднейшим странам). А ЦБ самозабвенно таргетирует инфляцию, на всякий случай предупреждая, что за рост не отвечает. На этом фоне Минфин с бюджетом выглядит прямо-таки рыцарем на белом коне. Стремясь к стабильности, не вредно и припугнуть тех, кто выступает против: сегодня любимый жупел Минфина — Бразилия, которая раздувала бюджетный дефицит, индексировала социальные расходы, а теперь страдает от высокой безработицы. То, что Бразилия уже полтора десятка лет таргетирует инфляцию по заветам МВФ, почему-то не помогло. Без сомнения, низкая безработица лучше, чем высокая, но Минфин, агитируя за стабильность, оставляет за скобками два важных соображения: низкая безработица не означает, что все люди трудоустроены, — об этом говорит огромный объем теневой занятости. Низкая безработица не означает также, что благосостояние граждан будет расти. Это может обеспечить только экономический рост. А вот его-то значение Минфин сознательно принижает. И это логично: основная задача казначеев всегда заключается в том, чтобы минимизировать расходы и максимизировать доходы. Это особый тип мышления, но запускать экономический рост с таким мышлением невозможно, нужны другие нейронные связи в голове.

Для главы российского Минфина Антона Силуанова стабильность превыше всего 15-02.jpg
Для главы российского Минфина Антона Силуанова стабильность превыше всего

Не все приветствуют попытки Минфина стать главным по макроэкономике. «Основные направления бюджетной политики должны в большей степени давать ответ на вопрос, как правительство видит решение назревших проблем формирования и исполнения федерального бюджета и совершенствования межбюджетных отношений, а не вопросов развития экономической политики — этим занимается у нас Министерство экономического развития и соответствующий документ готовит, — заявил аудитор Счетной палаты Сергей Штогрин на круглом столе «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики РФ» в РАНХиГС в конце октября.

«В определенной степени федеральный бюджет может быть инструментом развития. Во всяком случае, более или менее прямое влияние на развитие оказывают расходы федерального бюджета на национальную экономику (до 14–15 процентов расходной части). Небольшой объем инвестиционной поддержки экономики “зашит” и в другие статьи расходной части, — сказал “Эксперту” Дмитрий Кувалин, заместитель директора Института народнохозяйственного прогнозирования (ИНП) РАН. — Кроме того, надо учитывать и косвенные эффекты. В частности, модельные расчеты экспертов нашего института показывают, что в современных российских условиях прирост потребительских расходов населения обеспечивает прирост конечного спроса на величину, которая в полтора-два раза больше. Иными словами, бюджетные расходы социального характера также оказывают заметную поддержку развитию. Что касается прогнозного трехлетнего федерального бюджета, то, если верить опубликованным данным, там просматривается снижение удельного веса расходов на экономику. Поэтому называть этот бюджет “бюджетом развития” — явная натяжка».

Министерство экономического развития предсказывает 20 лет стагнации (на фото — министр экономического развития РФ Алексей Улюкаев) 15-03.jpg
Министерство экономического развития предсказывает 20 лет стагнации (на фото — министр экономического развития РФ Алексей Улюкаев)

«Бюджетная политика может стимулировать рост экономики, — рассуждает экономист по России Райффайзенбанка Станислав Мурашов. — С одной стороны, это делается с помощью изменения параметров налоговой политики. Государство может снизить налоговую нагрузку на экономику в целом — выпадающие доходы бюджета в случае успеха будут компенсированы ростом налогооблагаемой базы; перераспределить налоговую нагрузку с целью сделать налоговую систему более стимулирующей и удобной для администрирования. В российской практике примерами этого являются отмена налога с продаж, введение упрощенной системы налогообложения. Кроме того, можно также вводить прогрессивные шкалы — например, по налогу на доходы физлиц. С другой стороны, государство может сократить неэффективные расходы».

Руководитель направления «Фискальная политика» аналитического центра «Экономическая экспертная группа» Александра Суслина соглашается, что представленный трехлетний бюджет назвать бюджетом развития никак нельзя. «Минфин не скрывает, что бюджет на 2017–2019 годы является “консолидационным” и очень жестким с точки зрения расходов — они заморожены в номинальном выражении с целью снижения бюджетного дефицита до одного процента ВВП к 2019 году, — напоминает экономист. — В текущих макроэкономических условиях и при весьма ограниченных бюджетных резервах (Резервный фонд исчерпается уже в 2017 году, а ликвидной части ФНБ тоже хватит максимум на год-два даже при жестких ограничениях на расходы) очень трудно ждать от бюджета серьезных трат на прямую поддержку экономики. Средств не хватает даже на выполнение социальных обязательств». Однако, говоря о бюджете развития, следует помнить, что в корне неверно отождествлять объемы бюджетных средств, направленных на развитие, с самим развитием, напоминает Александра Суслина. Развитие экономики зависит от отдачи на вложенные средства, от эффективности расходов, и пока правительству не удастся кардинально повысить эффективность расходов, любой бюджет де-факто не будет бюджетом развития. «Я думаю, что правительство должно сосредоточить усилия на создании благоприятных условий для ведения бизнеса в России, а не на прямой поддержке экономики (льготы, дотации и прочее). Стране в первую очередь нужны стабильные правила игры: неизменная налоговая политика в самом широком понимании, включая социальные взносы, защита прав собственности и прочие институциональные улучшения», — добавляет эксперт.

Неизменная налоговая политика — тоже один из лозунгов Минфина, и трехлетний бюджет предлагает нам ряд изящных решений вопроса, как повысить доходы бюджета, не поднимая налоги.

Счетная палата не разделяет оптимизма Минфина в отношении роста доходов бюджета (на фото — председатель Счетной палаты Татьяна Голикова) 15-04.jpg
Счетная палата не разделяет оптимизма Минфина в отношении роста доходов бюджета (на фото — председатель Счетной палаты Татьяна Голикова)

 

Скиньтесь на плитку

 

— Видим, что надо помогать регионам. Где деньги взять? Вот решили у Сергея Семеновича (Собянина. — «Эксперт»). Проанализировав ситуацию с бюджетами субъектов федерации, (предлагаем. — «Эксперт») взять и перераспределить часть ресурсов от богатых к бедным. Но, перераспределяя ресурсы, мы должны и больше требовать с тех, кто получает ресурсы. Получаешь дотацию — бери обязательства по наращиванию налогового потенциала, наращиванию инвестиционной активности, созданию новых рабочих мест.

— Я боюсь, что это как мертвому припарка, потому что, если будет продолжаться такая же динамика расходов, эти сто миллиардов рублей будут проглочены, и никто их не заметит. При двух с половиной триллионах долга это скорее политическое решение, чем экономическое. Чтобы сбалансировать бюджеты субъектов, надо резко сокращать расходы и мобилизовать доходы… Всегда приветствуется “отобрать и поделить”, но, как мы знаем из истории нашей страны, ни к чему хорошему это не приводит.

— Поглядим.

Этот милый диалог состоялся на Московском финансовом форуме в сентябре между министром Антоном Силуановым и мэром Москвы Сергеем Собяниным. Минфин исполнил свое обещание и внес в бюджет нормы о перераспределении между бюджетами регионов одного процентного пункта из налога на прибыль (ставка 18%). Считается, что бедные регионы в результате получат более 120 млрд рублей. Мэр Москвы тоже не отступился и представил трехлетний бюджет Москвы, согласно которому дефицит городского бюджета в 2017 году вырастет в семь (!) раз, до 218 млрд рублей. Москва, призывающая других резко экономить, себе больше не отказывает — до 2019 года в общей сложности только на городское строительство она направит 1,9 трлн рублей. На один лишь проект городского благоустройства «Моя улица», по данным СМИ, уйдет около 90 млрд рублей, причем КБ «Стрелка» уже разработало за 900 млн рублей архитектурные концепции и стандарты благоустройства. А в регионах в это время дороги и мосты требуют ремонта, жители сельских поселений тщетно обращаются к властям, у которых нет денег ни на текущий, ни на капитальный ремонт. Разница между московским размахом и возможностями регионов поражает воображение.

Раздув расходы, Москва не получает права на дотации, напоминает аналитик Standard & Poor's Карен Вартапетов, право на получение дотаций на выравнивание появляется, если бюджетная обеспеченность региона ниже среднероссийской, а у Москвы она в два раза выше. Тем нем менее Москва, как и все другие регионы, получает федеральные субвенции и субсидии, при распределении которых бюджетная обеспеченность не учитывается.

Но и бедные регионы недовольны перспективами, которые сулит им трехлетний бюджет. Дело в том, что в 2017 году истекает срок послаблений на законодательные ограничения на долг и дефицит бюджетов регионов и муниципалитетов, которые центр ввел во время кризиса в 2009-м. «При оценке дефицита и долга не учитывались федеральные бюджетные кредиты, — напоминает Карен Вартапетов. — Теперь многим регионам действительно будет сложно выполнить новые требования — долг к концу года вырастет и с учетом бюджетных кредитов у ряда субъектов превысит сто процентов собственных доходов». По словам аналитика, бюджетная обеспеченность выравнивается уже сейчас с помощью дотаций на выравнивание, но в условиях очень медленного роста собственных доходов регионов объем выравнивающих трансфертов сейчас недостаточен. «За счет дополнительного одного процентного пункта налога на прибыль удастся помочь наиболее слабым. Но существенно повлиять на дифференциацию бюджетной обеспеченности регионов эта мера скорее всего не сможет», — говорит Карен Вартапетов.

 

Не для бедных

 

Говоря о росте доходов населения, Минфин предоставляет регионам справляться с этим ростом самим, но как они будут это делать, если регионов-доноров осталось всего девять, а разрыв в доходах между десятью самыми богатыми и десятью самыми бедными регионами составляет уже 5,7 раза? Сергей Штогрин из Счетной палаты напоминает, что регионы должны реализовать планы повышения зарплаты работников бюджетной сферы, индексации социальных расходов и расселения аварийного жилья, но динамика их доходов вызывает сомнения в осуществимости этих планов. «Мер, которые предлагаются по повышению доходов региональных бюджетов, три: отмена льгот; создание стимулов для обеления отдельных рынков и повышение таким образом налогооблагаемой базы (речь в первую очередь идет об алкогольном рынке); усовершенствование механизмов учета прибыли консолидированных групп налогоплательщиков. Но даже если все эти меры успешно осуществить, все вместе они, может быть, дадут несколько десятков миллиардов рублей дополнительно, а ведь у субъектов федерации дефицит порядка 500 миллиардов рублей, и из федерального бюджета мы им даем 1,7 триллиона, — предупреждает Штогрин. — Никакого реального влияния на дефициты бюджетов нет. Здесь нужны кардинальные меры».

«Мы не сможем сократить дефицит, никакого сокращения долга регионов тоже не произойдет, потому что на перспективу три года ничего нового не предлагается», — категоричен председатель Ивановской областной думы Виктор Смирнов. При этом (к вопросу о развитии) дотационные регионы фактически не могут участвовать в федеральных целевых программах — для строительства новых школ, например, регион должен взять на себя 35% расходов, но у многих таких денег нет. «Правительство либо должно открыто сказать, что денег не хватает — тогда давайте изменим эту программу в плане ФЦП. Если правительство не пойдет на уступки, то большинство дотационных субъектов не сможет в этих программах участвовать».

Подготовка бюджета сопровождалась обсуждением возможного платежа неработающего населения в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС). Пока не ясно, будет ли это реализовано, а если будет, то каким образом, но этот вопрос для регионов стоит очень остро. И он же показывает, какую слабую связь с реальностью имеют цифры официальной безработицы, которые правительство ставит себе в заслугу. Виктор Смирнов привел цифры по Ивановской области: из 500 тыс. экономически активного населения взносы в ФОМС платят 250–270 тыс. человек. Об остальных двухстах тысячах никто не знает, самозаняты ли они, работают в других регионах или же просто не работают. Но за 2016 год платеж в ФОМС за них область нарастила почти на миллиард рублей. «Мы вывели из тени 43 тысячи человек за год, но наши возможности тоже ограничены», — говорит председатель Ивановской областной думы.

«Природа дыры ФОМС — это, в частности, майские указы президента, требующие повышения зарплаты медицинским работникам, — напоминает Александра Суслина. — Но надо понимать, что майские указы принимались тогда, когда экономика была совсем в другом положении. Самое правильное, что можно сделать, — отложить выполнение майских указов до лучших времен. В противном случае заполнение этой дыры за счет повышение ставки соцвзносов, что обсуждается сейчас, приведет к еще большему разрастанию теневого сектора и снижению доверия к действиям правительства — в очередной раз будет нарушен обещанный мораторий на повышение налоговой нагрузки. В результате еще больше затормозится выход из затянувшегося кризиса». Но и вывести неработающих — полностью или частично — из системы ОМС тоже не выход. «Медицинские вопросы — это не только финансы, это в большей степени социальная политика, которая затрагивает все общество, — напоминает Александра Суслина. — Здесь экономия нескольких миллиардов рублей может привести к катастрофическим социальным и финансовым последствиям. Те, кто действительно не работает (отбросим тех, кто имеет нелегальный заработок или находится на иждивении), — это люди из самых малообеспеченных и неблагополучных слоев населения. А именно в этой среде распространяются социальные болезни, например туберкулез. Любая эпидемия обойдется правительству существенно дороже во всех смыслах, чем финансирование за госсчет медицинского страхования для неработающих».

Правительство, видя проблему, всерьез озаботилось вопросом вывода российского бизнеса и занятых в нем работников из тени, и скоро мы увидим, что в реальности удалось сделать. Пока предполагается, что до 2018 года все желающие смогут легализоваться и не платить налогов. «Введение налога на самозанятых — хорошая мера, если сделать ее грамотно, — полагает Суслина. — Проблема легализации самозанятого населения охватывает достаточно широкий круг профессий, в число которых входят и высокооплачиваемые виды деятельности — предоставление юридических услуг, дизайн, сфера развлечений и так далее. Нужно продумать новый инструмент налогового контроля, который позволял бы самозанятым гражданам вести легальную деятельность без оформления статуса индивидуального предпринимателя и предполагал бы регулярную (ежемесячную или годовую) уплату фиксированного платежа НДФЛ».

 15-05.jpg

 

Акцизный вопрос

 

В отношении доходов федерального бюджета Минфин так же консервативен, как и в отношении расходов. На ближайшие три года прогнозируется снижение доходов с нынешних 16,1 до 15,0% ВВП к 2019 году ввиду сокращения нефтегазовых доходов (Минфин закладывает в расчеты цену 40 долларов за баррель нефти), а вот ненефтегазовые доходы Минфин планирует немного нарастить — за счет улучшения администрирования НДС, таможенных платежей, увеличения поступлений от акцизов и т. д. Но эксперты относятся к этим планам скептически. «Н<tt>е стоит полагаться на получение ожидаемых Минфином доходов в полном объеме, — говорит Станислав Мурашов из Райффайзенбанка. — Так, за счет увеличения дивидендов до 50 процентов от чистой прибыли Минфин ожидает собрать 339 миллиардов рублей в следующем году, однако, скорее всего, сумма — при прочих равных— окажется меньше. Возможно, будут сделаны исключения для отдельных компаний — скорее всего, крупных. На администрирование тоже не стоит сильно надеяться. Во-первых, Минфин не прогнозирует ощутимого роста доходов от этой меры (лишь 150 миллиардов рублей в 2016–2019 годах). Во-вторых, меры по улучшению собираемости налогов могут означать фактический рост налоговой нагрузки на экономику, что не поддержит экономическую активность»

Не верит в планы по доходам и Счетная палата: Сергей Штогрин напомнил, что резкий рост поступлений от НДС, обусловленный введением системы АСК-НДС-2 (напомним, что поступления от НДС в итоге выросли на 12%, а число фирм-однодневок сократилось более чем вдвое), уже сходит на нет, масштабный рост поступлений от акцизов на алкоголь был обусловлен обелением заводов на Северном Кавказе и внедрением ЕГАИС, однако такого роста ждать не стоит, поэтому заложенные в проекте трехлетнего бюджета цифры предполагаемых поступлений вызывают вопросы.

Ну и, наконец, следует сказать о повышении эффективности расходов, на что уповает Минфин. Повысить ее призван проектный подход: правительство РФ разработало 11 приоритетных проектов, на которые будут выделены ресурсы. Предполагается, что эти ключевые проекты обеспечат приоритеты в социальном развитии и экономике. Проблема в том, что никто толком не понимает, как проектный подход будет работать и как его увязать с программным подходом, который должен был повысить эффективность госрасходов еще несколько лет назад. «В основных направлениях бюджетной политики отсутствует комплекс мер в части повышения эффективности государственных расходов. Фактически происходит отказ от принципа расходования бюджетных средств в увязке с конкретным результатом. Программный принцип формирования бюджета оказывается девальвирован», — так прокомментировал трехлетний бюджет Сергей Штогрин.

«Проектный подход обычно позволяет лучше понимать связь между затратами и конечным результатом, упрощает контроль, снижает риски нецелевого расхода, — говорит Дмитрий Кувалин из ИНП РАН. — Однако делать проектный подход всеобщим тоже не стоит, так как в целом ряде рутинных ситуаций сметный метод финансирования бюджетных расходов работает лучше — например, при финансировании условно постоянных затрат государственных учреждений. Что касается обеспечения процессов импортозамещения, создания спроса на высококачественные товары и реализации масштабных инфраструктурных проектов, то возможности самого государственного бюджета здесь, разумеется, весьма ограничены. Однако в данном случае логичнее рассматривать бюджетную политику в целом. Эта политика включает в себя, в частности, такой мощный инструмент, как предоставление разного рода налоговых льгот инвесторам, а также предприятиям, внедряющим инновации, закупающим новое оборудование, финансирующим НИОКР и так далее. Кроме того, в рамках бюджетной политики надо использовать и нефинансовые инструменты. Например, законодательные ограничения на оплату закупок низкокачественной продукции за счет бюджетных денег. Типичный пример такого ограничения — запрет на закупку труб, бывших в употреблении, при модернизации коммунальных сетей. Будет такое ограничение — будут больше закупать новых высококачественных труб. В итоге совокупные затраты бюджета за долгосрочный период снизятся, ибо тратить на ремонты придется меньше».

 

В подготовке материала принимал участие Алексей Долженков