В начале сентября в Казахстане были опубликованы закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма» и поправки в ряд законодательных актов, касающихся обозначенных в законе вопросов. Новеллы вступят в силу через полгода.
Проекты законов о финмониторинге обсуждались четыре года. За это время был решен самый главный спорный момент – определен орган финмониторинга. Первоначально ожидалось, что он будет включен в состав Генпрокуратуры, но в прошлом году президент Нурсултан Назарбаев и правительство решили, что данный орган будет включен в структуру Минфина. В законопроект не вошли рекомендации FATF (Международная группа по разработке финансовых мер по борьбе с отмыванием денег). Отметим, что по процедуре после принятия закона делегация от FATF должна проревизировать казахстанское законодательство на предмет соответствия ее требованиям борьбы с отмыванием незаконных доходов и финансированием терроризма, после чего предложить свои рекомендации по исправлению недостатков.
Кто ты, стражник?
Подобные законы приняты практически во всех развитых странах. На постсоветском пространстве финмониторинг действует несколько лет в России, Украине, Молдове, Беларуси, Литве. Отличаются законы по субъектам мониторинга, механизмам реализации, органам финмониторинга и количеству подзаконных актов.
Основная суть финмониторинга – устранение лазеек, через которые может идти отмывание денег, полученных преступным путем, а также каналов, по которым осуществляется финансирование террористов. Соответственно, нужен орган, который займется отслеживанием финансовых потоков.
В Казахстане первая попытка создать такой орган-«стражник» и написать соответствующий закон была предпринята в 2005 году. Тогда орган финмониторинга решено было образовать при Генпрокуратуре. Планировалось придать ему полномочия, характерные для финразведки, с наделением его процессуальными, в том числе следственной, функциями. Но общественность возмутилась против создания еще одного контролирующего органа. Кроме того, зарубежные эксперты рекомендовали организовать орган финмониторинга при финансовом институте – Нацбанке или Минфине, как это принято в мировой практике. «Если постоянно подключать правоохранительные органы к экономике, это может привести к тому, что бизнесом станет невыгодно заниматься. Главное, не перегнуть палку с контролем», – объясняет мажилисмен Николай Турецкий.
Хотя есть и другие точки зрения. Эксперт комиссии по правам человека при президенте, доктор юридических наук Марат Башимов считает: «Логика создания финразведки при Генпрокуратуре была понятна, а при финансовых органах я не вижу логики. Минфиновские органы не так нацелены, как правоохранительные органы, на поиск нарушений закона. Кроме того, правоохранительные органы по закону о СМИ должны реагировать на публикации, в которых приводятся факты нарушения конституционных прав граждан. А сейчас пока сплошная тайна – никакого отчета перед общественностью, никакой информации».
В результате было решено, что органом-«стражем» станет комитет по финансовому мониторингу Минфина. «Это не силовая структура. Основным предназначением данного органа является сбор и анализ информации о тех операциях, которые, возможно, направлены на отмывание незаконных доходов либо на финансирование терроризма. Такого рода информация будет переадресовываться правоохранительным органам для проведения проверочных действий», – объясняет руководитель рабочей группы по разработке законопроекта мажилисмен Серик Оспанов. То есть, по сути, комитет по финмониторингу будет аналитическим, административным органом.
По словам сенатора Юрия Кубайчука, на основании международного опыта «были отобраны наиболее перспективные направления для обеспечения эффективной деятельности информационных систем, и ведется поэтапная работа по созданию единой информационной аналитической системы финансового мониторинга Республики Казахстан. В настоящее время проводится подготовка к проектным работам по созданию информационной системы, соответствующей международным стандартам. И к концу 2011 года запланирован полноценный запуск единой информационной аналитической системы комитета финансового мониторинга».
Границы надзора
Согласно рекомендациям FATF субъектами финмониторинга считаются банки, организации, осуществляющие отдельные банковские операции, ломбарды, биржи, страховые, лизинговые организации, НПФ, депозитарии, профессиональные участники рынка ценных бумаг, нотариусы, адвокаты, аудиторы, организации по госрегистрации недвижимости, по доверительному управлению имуществом, по продаже драгоценностей, игорные заведения, организаторы торгов и аукционов, операторы почты, занимающиеся переводами денег.
В первоначальном варианте закона был весь этот перечень. Но в итоговом документе число субъектов, которые должны предоставлять информацию в уполномоченный орган, значительно сократилось, осталось 10. Почему-то не вошли в список ломбарды, лизинговые организации, организации по госрегистрации недвижимости, по доверительному управлению имуществом, по продаже драгоценностей, организаторы торгов и аукционов. Хотя, казалось бы, исключенные субъекты как раз очень удобны для отмывания денег. Правда, ряд операций, которые совершаются в отвергнутых субъектах, значатся как «операции, подлежащие финмониторингу». Но в законе не обозначено отдельно право органа финмониторинга проводить проверки, вероятно, выявить правонарушения в данных случаях будет сложно.
На этапе первоначальной разработки законопроекта зарубежные эксперты рекомендовали причислить к субъектам финмониторинга и государственные органы, госучреждения, РГП. Однако законодатели не посчитали это необходимым. Но все же ввели норму о предоставлении государственными органами в уполномоченный орган информации из собственных информационных систем в объеме и порядке, определяемом правительством РК.
Также по рекомендациям международных организаций установлены пороговые суммы операций, о которых надо сообщать в уполномоченный орган. Это выигрыши на тотализаторе, в казино или лотерею, превышающие миллион тенге. Граница в два миллиона устанавливается для переводов (если какой-либо реквизит клиента зарегистрирован в офшоре), а также переводов за границу на анонимного получателя, платежей и переводов в пользу третьих лиц на безвозмездной основе. Семь миллионов тенге – для операций по покупке валюты, обмена банкнот, снятия со счета, открытия счета в пользу третьих лиц, покупки культурных ценностей, вывоза и ввоза валюты, финансового лизинга, страховых выплат, добровольных пенсионных взносов и выплат. 45 млн тенге – для сделок с недвижимостью и ценными бумагами.
А вот по подозрительным операциям пороговых сумм не обозначено. Под подозрение могут попасть сделки, не имеющие очевидного экономического смысла; действия, направленные на уклонение от процедур финансового мониторинга, и операции, которые могут быть направлены на финансирование терроризма и (или) экстремизма. Как видно, все признаки весьма субъективны и зависят от установки, воззрений проверяющего.
Субъекты финмониторинга, предоставляя информацию о сомнительных сделках, не должны ставить об этом в известность клиента. Уполномоченный орган в течение суток решает – приостанавливать операцию или нет. При подозрении на то, что операция направлена на отмывание денег или на финансирование терроризма, данные надо направить в правоохранительные органы, а те в свою очередь не больше чем за двое суток должны принять соответствующее решение.
Контролировать исполнение антиотмывочного закона субъектами финмониторинга будут госорганы, в чьем ведении эти субъекты находятся. Комитет по финмониторингу лишь направляет сведения в госорганы о сомнительных операциях, а те должны принять необходимые меры. В законе ничего не говорится о порядке обжалования претензий, но, видимо, это должно происходить в суде.
Совет Конституционного совета
«После того, как закон о финмониторинге и сопутствующий ему закон, которым вносились изменения в 25 законов, был принят парламентом, председатели обеих палат – Касым-Жомарт Токаев и Урал Мухаметжанов обратились в Конституционный совет с коротким письмом – проверить на соответствие Конституции нормы законопроекта», – рассказывает Николай Турецкий.
Конституционный совет в свою очередь постановил, что поправки в законы согласуются с Конституцией, но имеют ряд недостатков, которые необходимо устранить до введения закона в силу.
Самые бурные споры вызвала коллизия между сохранением адвокатской тайны и необходимостью информировать уполномоченный орган о сомнительных сделках своего клиента. Ведь если клиент обратится к адвокату с подозрительным предложением, то адвокат, умолчав об этом, становится соучастником преступления. Но и адвокатскую тайну хранить надо. Конституционный совет потребовал от правительства «предусмотреть дополнительные правовые механизмы, исключающие конфликт» между адвокатской миссией и его обязанностью информировать. Кроме того, рекомендовал прописать в законе порядок предоставления в уполномоченный орган сведений об операции, подлежащей финмониторингу, согласно новеллам, пока что этот порядок должен определять сам уполномоченный орган «по согласованию с госорганами».
Система исполнения
Как отмечают представители госорганов, такой закон давно необходим. И просто неприлично такой стране, как Казахстан, не иметь антиотмывочного закона. Но, по мнению Марата Башимова: «Этот закон получился какой-то обрубленный – одно не включили, от другого отказались… Надо же было принять его таким, чтобы до конца реализовать заложенные функции – отслеживать незаконное прохождение денег, а не оставлять лазейки. А те <люди>, против которых направлен закон, прекрасно знают законодательство и могут очень хорошо использовать все недочеты».
Однако разработчики заверяют, что все страны, которые принимали подобные законы, чуть ли не ежегодно вносят в них изменения, принимают подзаконные акты. «Закон принят, но пока нет определенности с механизмом его реализации. В развитых странах для анализа используют специальные программные продукты, которые автоматически анализируют сделки и выбирают те, которые соответствуют критериям опасности. Затем эти сделки передаются в уполномоченный орган по подследственности. Если мы в Казахстане обеспечим такой международный порядок… то он не будет мешать предпринимательству, но если финмониторинг будет проводиться субъективно, то получим дополнительные необоснованные проверки, и это может усилить коррупционную составляющую. Главное, чтобы было разумно и обоснованно организовано, и там, где должна быть конфиденциальность, она строго соблюдалась и не приносила вреда участникам сделки. Неправильная реализация закона может привести к росту теневых оборотов. Сейчас важен грамотный механизм реализации, нужно сосредоточиться на подзаконных актах», – убеждена зампредседателя «Союза “Атамекен”» Екатерина Никитинская.
