О том, что так называемая "проблема ГУПов" является главным препятствием на пути создания эффективной системы управления госсобственностью, давно говорят чиновники, специалисты и журналисты (неоднократно писал об этом и "Эксперт С-З", например, в 1 и 4 за этот год). Суть проблемы состоит в том, что в силу своего особого законодательного статуса государственные унитарные предприятия практически не поддаются контролю извне, и потому всякого рода злоупотреблений в них больше, чем в любой другой организации.

Неуправляемы и директора ГУПов - в отличие от руководителей АО и даже госучреждений. Как выразился один чиновник петербургского КУГИ, уволить директора ГУПа можно только, "если он открыто убивает людей на улице". ГУПы загубили не одну реформу как на федеральном уровне, так и в субъектах федерации. Тем не менее приводить законодательство о госпредприятиях в соответствие с корпоративным правом федеральные власти не торопятся.

Гром грянул

Главным борцом с ГУПами в Петербурге давно уже выступает КУГИ - со времен провала затеянной комитетом реформы управления госсобственностью. Однако до последнего времени эта борьба плодов не приносила - не имея одобрения на высшем уровне, она вязла, сталкиваясь с лоббистским противодействием в самом же Смольном, в отраслевых комитетах администрации, покровительствующих своим "карманным" ГУПам. Даже робкие попытки обеспечить контроль за деятельностью руководителей госпредприятий, сделать ее более прозрачной и экономически эффективной, встречали откровенный саботаж.

В последние два года, с приходом к руководству КУГИ Валерия Назарова, наступление на ГУПы значительно усилилось. Активным сторонником "антигуповского движения" стал и Комитет финансов, крайне недовольный мизерными отчислениями госпредприятий в городской бюджет. В начале нынешнего года активистам удалось, судя по всему, перетянуть на свою сторону губернатора Яковлева. И вот, наконец, усилия борцов с одним из наиболее уродливых анахронизмов советских времен дали значимый результат.

На состоявшемся недавно заседании правительства Петербурга Владимир Яковлев распорядился о создании особой вице-губернаторской "тройки" - рабочей группы под началом Валерия Назарова, главы Комитета финансов Виктора Кротова и руководителя канцелярии губернатора Юрия Антонова. В течение двух месяцев "тройка" должна завершить работу по инвентаризации существующих ГУПов и их ликвидации либо преобразованию в акционерные общества. О серьезности намерений администрации можно судить по карт-бланшу, который губернатор выдал реформаторам: "В новый год мы должны войти без убыточных предприятий!" Всего на балансе города должно остаться не более 10% от нынешнего количества ГУПов.

Бесхозяйственное ведение

"Истоки нынешней проблемы - в огромной ошибке, которую в свое время допустил российский законодатель, - поясняет Валерий Назаров. - Была предусмотрена возможность, создавая ГУПы, передавать им движимое и недвижимое имущество в хозяйственное ведение, то есть в бесплатное пользование. В этом - главное отличие ГУПов от АО, и именно это породило невиданный паразитизм, безответственность, бесхозяйственность - по крайней мере в 80-90% случаев. Такое преимущество, получаемое ГУПами, которые, по идее, должны функционировать как обычные коммерческие структуры и зарабатывать деньги, недопустимо. На деле результатом "бесхозяйственного ведения" оказалось превращение многих ГУПов в удобную кормушку для определенных людей, которые полностью узурпировали власть и обеспечивают деятельность предприятий в собственных интересах".

Представление о ГУПах как "черных дырах" городской экономики подтверждает даже то, что отсутствует точная, признаваемая всеми оценка их количества. КУГИ оперирует цифрой 747 - в ее основе данные налоговой инспекции. Комитет экономики и промышленной политики прежде говорил о 650 предприятиях. Депутаты ЗакСа, пытавшиеся разобраться с ситуацией вокруг ГУПов, ссылаются на справку администрации с перечнем структур, подведомственных отраслевым комитетам, в которой речь идет о 550 ГУПах.

Подобные разночтения не случайны. За последние годы некоторые ГУПы были приватизированы, но перед этим успели создать массу "дочек", которым передавали имущество, производственные фонды. Потеряв "подведомственность" и, соответственно, даже остатки какого-либо контроля со стороны города, эти предприятия сохранили статус государственных и, разумеется, соответствующие претензии на получение льгот.

Характеризуя ГУПы как "нахлебников", "паразитов", г-н Назаров опирается на результаты недавно завершенного анализа их деятельности. Картина оказалась удручающей. Подавляющее большинство ГУПов не обеспечивают никаких поступлений в бюджет, а многие действуют с отрицательной рентабельностью. Созданные под предлогом необходимости выполнения неких социальных функций, важных для города, сегодня ГУПы доказали неэффективность, неконкурентоспособность на рынке услуг.

"Многие из ГУПов напоминают островки бывшей советской системы, - отмечает г-н Назаров. - Их менеджмент не развивает свой основной, официальный вид деятельности, жалуется на невостребованность на рынке в силу низкого качества услуг, но при этом гордится, что услуги предоставляются по цене ниже себестоимости. В то же время они спокойно используют дотацию государства в виде предоставления помещений, имущества, земли в хозяйственное ведение, в бессрочное пользование и т. д. Абсурд! Руководителей ГУПов ничуть не смущает, что их основная деятельность затухает. Они просто переквалифицируются, например, на риэлтерскую деятельность - сдают в аренду находящуюся в их хозяйственном ведении собственность (зачастую это помещения в очень высоколиквидных местах) и безбедно существуют, ничего не делая. Такие технологии представляют огромный вред для развития рыночных отношений и формирования новых гражданско-правовых отношений в Петербурге".

Разумеется, бухгалтерские отчеты ГУПов, как правило, не содержат признаков получения каких-либо доходов. Официальные зарплаты сотрудников и руководителей предприятий поражают аскетичностью, колеблясь в пределах 200-900 руб.

ГУПы омрачают своим присутствием практически все сферы городской экономики. Особенно заметно их негативное влияние в жилищно-коммунальном, дорожном и садово-парковом хозяйстве, в сфере бытовых услуг, в "ритуальном бизнесе" и т. д. Встречаются среди них и весьма экзотические структуры. К примеру, ГУП "Автомат" обслуживает около 2000 старинных автоматов для газированной воды, когда-то установленных на заводах, давно ставших частными АО. Удивительно существование в качестве ГУПов бань, столовых и т. п. ГУПами значатся и 208 городских аптек с роскошными евростандартными апартаментами и абсолютно рыночными ценами на медикаменты. Можно только гадать, какие социальные функции выполняет ГУП "Аттракцион", функционирующий в хорошо развитом сейчас секторе бизнеса развлечений. На одном из совещаний в правительстве города Владимир Яковлев негодовал по поводу того, что такие ГУПы, как "Зимний стадион" или Стадион им. С. М. Кирова, объявляют себя убыточными, хотя, по мнению губернатора, это не вписывается ни в какую здравую экономическую логику.

"Еще недавно высказывавшаяся мною позиция в отношении ГУПов воспринималась в администрации не слишком доброжелательно, даже негативно, - признает г-н Назаров. - Информация же губернатора основывалась на данных отраслевых комитетов, заинтересованных, разумеется, в сохранении ГУПов как субъектов права для управления - ведь если есть что-то серьезное, чем можно управлять, выше значимость, влиятельность комитетов. Однако в ходе посещения ГУПов губернатор обратил внимание, что его сведения кардинально противоречат реальной информации о положении дел, видел он и ту бесхозяйственность, которая царит на многих предприятиях. В итоге сегодня губернатор - наш полный и активный союзник в части решений по ГУПам".

Надежды реформаторов

Первые конкретные меры против безответственности ГУПов в 1999 году начал инициировать КУГИ в рамках реформы управления госсобственностью (см. "Эксперт С-З" 1). Тогда губернатор даже издал ряд распоряжений: о переходе директоров на контракты, о порядке предоставления ими в администрацию информации о своих предприятиях, о согласовании ими с администрацией своих бизнес-планов и др. Но все эти распоряжения были "спущены на тормозах".

Чуть позже аналогичную попытку предпринял Комитет финансов, воспользовавшийся вступлением в силу Бюджетного Кодекса РФ, который предусматривал включение прибыли ГУПов в доходную часть регионального бюджета. Попытки финансистов провалились так же, как и их коллег из КУГИ, несмотря на активную позицию по этому вопросу тогдашнего председателя Контрольно-счетной палаты Петербурга Германа Шаляпина. Нынешняя атака на ГУПы предпринимается в рамках "Программы реформирования бюджетной системы в Санкт-Петербурге", которую КФ пытается реализовать с начала 2001 года.

В июне 2001 года появилось подготовленное при непосредственном участии КФ распоряжение губернатора "О порядке перечисления прибыли ГУП в бюджет Санкт-Петербурга". В нем содержался механизм реализации нормы петербургского бюджета о перечислении ГУПами 50% прибыли в казну, а также предусматривались некоторые меры воздействия на руководителей предприятий. Как отмечает заместитель председателя КФ Сергей Демин, "поднялся большой шум - стали постоянно идти требования, просьбы, обращения, все пытались доказать, почему именно их ГУПы не могут платить". КФ, преодолевая сложности во взаимоотношениях с отраслевыми комитетами, стал собирать информацию и формировать реестр ГУПов - плательщиков отчислений от прибыли в бюджет.

Как утверждают в КФ, после 1 октября, когда истечет срок выполнения распоряжения губернатора, впервые откроется относительно полная экономическая картина деятельности ГУПов. После ее анализа, на взгляд г-на Демина, у города как собственника появится возможность предъявлять ГУПам, которые не имеют прибыли или ее не показывают, конкретные требования, а также принимать решения о замене их руководителей и реорганизации предприятий. Кроме того, эта информация позволит уточнить бюджетное задание по доходам от них. По оценкам КФ, экономический эффект ГУПов для города должен составлять не 600 тыс. рублей, как в прошлом году, а порядка 200 млн.

На взгляд г-на Назарова, проблема не будет решена, если город сделает ставку лишь на "выбивание" 50% прибыли ГУПов. Опыт исполнения распоряжений губернатора свидетельствует в пользу весьма мрачного прогноза: формально все может ограничиться тем, что ГУП будет показывать пару тысяч рублей прибыли в год, из которых половину станет перечислять в бюджет. В то же время проблема неэффективности управления городской собственностью останется столь же острой, а директора ГУПов по-прежнему будут чувствовать себя бесконтрольными хозяевами переданного им имущества, недвижимости и т. д. По мнению председателя КУГИ, стратегическим курсом должна стать ликвидация большинства ГУПов. Сейчас, после проведенного КУГИ общего анализа, такое решение может быть незамедлительно принято в отношении как минимум 30% этих предприятий.

Радикальные меры

Под ликвидацией подразумевается главным образом акционирование ГУПа с закреплением 100% акций в собственности города. При этом появится реальная возможность быстро менять руководителей предприятий - просто на основе решения совета директоров. Легкое решение кадрового вопроса станет дамокловым мечом для нерадивых директоров. Одновременно критерии оценки их работы должны прописываться в контракте (который обязательно заключается с гендиректором АО) и увязываться с прилагаемыми плановыми показателями развития предприятия.

Как считает Валерий Назаров, принимать решения по конкретным ГУПам должна возглавляемая им согласно распоряжению губернатора Контрольно-плановая комиссия. "Работая вместе с КФ и Комитетом экономики, мы уже поставили жесткий барьер на пути создания новых ГУПов и государственных учреждений (ГУ), - с гордостью отмечает г-н Назаров. - За последнее время мы завернули много проектов, в которых не содержалось никакого концептуального видения того, как новая структура будет вписываться в планы развития города, допустим, в сфере благоустройства, транспорта и т. д."

Очевидно, период существования новообразованных АО со стопроцентным участием города будет не слишком продолжительным. По крайней мере, это не входит в планы специалистов КУГИ, готовивших новую концепцию управления недвижимостью. Валерий Назаров постоянно подчеркивает, что город должен сводить к минимуму свое участие в бизнесе в качестве учредителя и акционера коммерческих структур. Подчас управленческие издержки, связанные с представительством города в коммерческих структурах, явно превышают получаемый экономический эффект. Наиболее оптимальным вариантом считается продажа акций бывших ГУПов на инвестиционных условиях.

В процессе реорганизации ГУПов исключение может быть сделано в первую очередь для жизнеобеспечивающих предприятий-монополистов - "ТЭК СПб", "Пассажиравтотранс", "Водоканал", "Метрополитен" и т. п., - пока на рынке не сформируются структуры, способные с ними конкурировать. Некоторые другие ГУПы, выполнение которыми социально-значимых функций будет убедительно доказано, будут преобразованы в госучреждения, напрямую дотируемые из бюджета. За исключением монополистов, убыточных ГУПов быть не должно. В этой связи создание ГУ может оказаться соблазнительной лоббистской лазейкой, способной отчасти выхолостить смысл начатой реформы.

Не ликвидировать, а контролировать!

Между тем многих петербургских законодателей настораживает поспешность, с которой планируется провести реорганизацию ГУПов. Чиновников подозревают в стремлении "по дешевке" распродать собственность предприятий, зачастую весьма привлекательную. Типичную позицию занимает депутат, доктор экономических наук Михаил Бродский. Он считает, что торопиться не следует, а нужно усиливать свой контроль и влияние на ГУПы: "Надо во всем наводить порядок, необходимо требовать от предприятий реальных денег. Если они занимают чрезмерную площадь, то их надо уплотнять, а освобождающиеся помещения сдавать в аренду на выгодных городу условиях и т. д. Но всем этим должен заниматься город, КУГИ, отраслевые комитеты, территориальные управления".

Придерживающиеся таких взглядов депутаты инициировали законопроект "О порядке управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга, передаваемой на праве хозяйственного ведения ГУПам Санкт-Петербурга". Документ предусматривает, в частности, что целью передачи ГУПам собственности должно стать получение прибыли, которая в установленном порядке перечисляется в бюджет; в контракты руководителей предприятий должно включаться обязательство предоставлять информацию о работе ГУПа, готовить и выносить на согласование планы деятельности, подлежащие исполнению; ГУПы не должны иметь права самостоятельно, без согласия КУГИ, сдавать в аренду, передавать в залог и отчуждать имущество и т. п.

Любопытно, что положения законопроекта почти дословно цитируют принятую правительством Петербурга в ноябре 1998 года "Концепцию управления государственными предприятиями", которую безуспешно пытался реализовать КУГИ. Хотя разработчиком законопроекта значится председатель комиссии ЗакСа по промышленности, экономике и собственности Виктор Евтухов, есть основания предполагать, что таким способом КУГИ хочет подстраховаться на случай очередной неудачи с ликвидацией ГУПов. К тому же в любом случае на неопределенное время сохраняются ГУП "ТЭК" и др. госпредприятия, известные своей неэффективностью и потому нуждающиеся в цивилизованном управлении. А как утверждают специалисты, одно дело нарушать распоряжения губернатора, и совсем другое - закон, который становится хорошим подспорьем в борьбе КУГИ за эффективность управления госсобственностью.

Тем не менее очередная редакция закона была отклонена губернатором. Как следует из его поправок, камнем преткновения оказались нормы, устанавливающие конкурсный порядок назначения руководителей ГУП. Эта функцию депутаты хотят возложить на комиссию, состоящую на паритетных началах из представителей администрации и ЗакСа. Впрочем, этой традиционной попыткой парламентариев вмешаться в прерогативы администрации мотивы "вето" не исчерпываются. Удивительно, но даже г-н Назаров публично ставит под сомнение целесообразность принятия закона о ГУПах, деятельность которых "просто не нужна". Вряд ли он считает ненужной функции ГУП "ТЭК", ГУП "Водоканал", "Пассажиравтотранс" и т. п. и необходимость жестко контролировать эффективность их работы. Возможно, тут есть какие-то другие соображения, о которых нам не говорят. Например, что отказ от попытки контролировать избранные ГУПы был условием согласия на ликвидацию всех остальных.

В любом случае начатая Смольным реорганизация ГУПов может рассматриваться как одна из принципиальных структурных реформ. Если администрация будет последовательна в своих действиях, она внесет заметный вклад в сокращение государственного вмешательства в экономику, порождающего в современных условиях лишь еще большую коррупцию и бесхозяйственность.

Санкт-Петербург