События, происходившие в Калининградской области на протяжении последних двух месяцев, напоминали бунт. Серии гневных выступлений предпринимателей и экспертов в адрес Москвы, предсказания скорого конца света. Причиной волнений стали известия о том, что проект федерального закона об Особой экономической зоне (ОЭЗ) в Калининградской области, разработанный рабочей группой заместителя главы администрации Президента Игоря Шувалова (см. "Эксперт С-З" 6 от 16 февраля 2004 года), передан в министерства, то есть имеет шанс быть принятым. Превращение проекта в закон, по мнению региональной административной и экономической элиты, будет иметь ряд существенных последствий. Во-первых, федеральный центр установит, по сути, прямое правление Калининградской областью, оставив губернатору Владимиру Егорову и его команде сугубо номинальные полномочия. Во-вторых, в регион придут крупные "материковые" российские компании и окажутся в преимущественном, по сравнению с калининградским бизнесом, положении.

Такие настроения во многом обусловлены недостатком информации. По данным "Эксперта С-З", законопроект поступил не в министерства, а только в министерство - экономического развития и торговли (МЭРТ). Он не подписан Германом Грефом (по состоянию на середину минувшей недели), не представлен на согласование в другие структуры правительства - словом, его официальный статус пока низок. Более того, велики шансы, что проект "зависнет" в ведомстве Германа Грефа очень надолго. Даже в случае принятия закона в редакции Шувалова практические последствия для области не будут значительными. По словам представителя МЭРТ в Калининградском агентстве регионального развития, председателя этого агентства Григория Бунатяна, "проект стоит воспринимать скорее как рекомендацию - некий позитивный сигнал со стороны федеральной власти, направленный как внутрь региона, так и вовне".

Сигнал, отметим, значимый - говорящий о том, что Москва хотела бы оздоровления калининградской экономики, но к решительным реформам не готова. Прежде всего она не готова отменить льготы и тем самым вынудить местные предприятия заняться собственным развитием, например - найти рынки сбыта в близких к региону странах.

Почти революция

Калининградская область - специфический регион РФ. Товарообмен между ним и "материковой" Россией вынуждает пересекать границы и территории других государств. Чтобы компенсировать местной экономике эти сложности, в 1990-х годах в области был установлен режим Особой зоны, предусматривающий преференции для региональных компаний. Все перемещаемые через границы области товары, за исключением импортных, поставляемых в РФ без переработки, освобождены от таможенных пошлин. Режим таможенных льгот, который, возможно, был необходим в начале рыночной эпохи для становления областных предприятий, явно затянулся и спровоцировал развитие крайне негативных тенденций в экономике (см., например, "Эксперт С-З" 47 за 2003 год). Разработка нового закона об ОЭЗ была направлена, собственно, на то, чтобы нейтрализовать эти тенденции и вывести регион на путь более естественного развития. Параллельно (хотя об этом, конечно, никто открыто не заявлял) ставилась еще одна задача: усилить федеральный контроль над территорией, имеющей с некоторых точек зрения стратегическое значение для России (она может быть военным форпостом, с ее помощью можно решать различные вопросы с Евросоюзом и сделать еще много полезного - при умелом подходе).

В законопроекте Шувалова предлагается несколько способов изменения экономической ситуации в Калининградской области. Прежде всего ставится цель привлечения инвесторов, чьи вложения в региональные проекты составят не менее 300 млн рублей. Если это новые проекты, которые реализуются вне ряда отраслей (торговля, операции с ценными бумагами, добыча нефти и газа и ряд других направлений), их инициаторы могут получить статус участника ОЭЗ. Указанный статус дает право на ряд льгот: инвесторы освобождаются от налога на операции с ценными бумагами; первые шесть лет - от уплаты налога на прибыль и налога на имущество, приобретенное в рамках реализации инвестиционного проекта; в последующие шесть лет они могут платить только половину налога на прибыль.

Экономические новации касаются также таможенного режима. В соответствии с законопроектом, иностранные товары по-прежнему будут ввозиться в область беспошлинно, но при выпуске как импортных, так и произведенных в регионе товаров в свободное обращение, т.е. прежде всего на основной территории РФ, надо будет уплачивать пошлины, условно начисляемые при ввозе импортных составляющих. Правда, что важно отметить, это правило касается пока только новых предприятий, создаваемых в области. Для старых игроков - сегодняшнего калининградского производственного бизнеса - на 10 лет сохраняется режим беспошлинного перемещения товаров. Заместитель председателя областной Думы Сергей Козлов считает, что это серьезное достижение: "Еще три года назад рассматривался вопрос о закрытии Особой зоны, а сейчас предприятия получили возможность еще 10 лет работать в привычном режиме".

Особое внимание группа Шувалова уделила администрированию - предложена трехступенчатая модель управления Зоной, в которой высшей властью обладает "правительство РФ или уполномоченный им орган". Как поясняют эксперты, принимавшие участие в разработке законопроекта, речь идет о появлении должности министра по управлению ОЭЗ. В его подчинении окажется Государственное агентство Особой экономической зоны - опять же федеральный орган. Наконец еще одна ступенька административной лестницы - Совет по развитию зоны, призванный координировать действия федеральных структур и администрации области. Из проекта следует, что основная задача всех указанных структур - помогать участникам ОЭЗ в реализации их проектов, в частности - устранять бюрократические препоны. В целом документ предусматривает, можно сказать, режим максимального административного благоприятствования для крупных инвесторов.

Резюмируя, отметим: главным достоинством рекомендаций, если им суждено обрести статус закона, должно стать создание в регионе круга предприятий, работающих вне порочной модели "импортозамещения". Во всяком случае, такое следствие кажется очевидным на первый взгляд.

"Паразитируйте дальше..."

Безусловно, в шуваловских рекомендациях много спорных подходов, и они характеризуют направление мыслей федеральных чиновников. Так, по прошествии почти 15 лет жизни в условиях рынка предлагается лечить болезни экономики путем предоставления преференций узкой группе хозяйствующих субъектов, т.е. создаются отчетливо неравные правила игры. Инвестиционный проект в 10 млн долларов по региональным масштабам является слишком крупным - большинство местных компаний получить статус участника ОЭЗ не смогут. Добро бы это означало только отлучение от налоговых льгот, но речь идет также об избирательной административной поддержке. Упрощение бюрократических процедур в проекте предусмотрено только для участников ОЭЗ - здесь уместно вспомнить о принципе равноудаленности власти от представителей бизнеса. Соответственно, отчасти можно понять ропот калининградского бизнеса и его заинтересованность в снижении планки минимально необходимых инвестиций. Эта мера в виде поправки к законопроекту предлагается Комитетом по развитию ОЭЗ областной Думы и калининградским Союзом промышленников и предпринимателей.

Другое дело, что, во-первых, областной бизнес протестует против любого реформирования ОЭЗ, на что указывает ряд участников группы Шувалова. По их словам, характерна негативная реакция регионального сообщества на несколько подготовленных в последнее время законопроектов, хотя все они предусматривали длительные периоды сохранения существующих таможенных преференций. Во-вторых, областным компаниям не стоит слишком тревожиться по поводу документа Шувалова, поскольку на самом деле он не способен изменить существующую модель импортозамещения.

Да, предложения по введению пошлин при поставке товаров из Калининграда на территорию ОЭЗ весьма позитивны - по идее, компании уже не смогут получать доход просто от скручивания и склеивания импортных комплектующих, им придется заняться реальным производством. Но этот потенциальный эффект нивелируется указанным продлением действия таможенных преференций на 10 лет. Как резко высказался один из экспертов, "путем обозначения в проекте столь долгого переходного периода местным компаниям дается сигнал: господа, паразитируйте на таможенных льготах дальше. И ни одна зараза не будет менять ориентацию своего предприятия, бороться с издержками, модернизировать оборудование, внедрять новые технологии производства и управления - словом, достигать реальной конкурентоспособности, пока существуют такие сигналы".

Более того, региональные компании смогут еще шире использовать льготы. Для российских игроков, желающих приобщиться к режиму таможенных преференций (а вполне вероятно, что шум вокруг законопроекта привлечет внимание отечественного бизнеса к существованию калининградского "льготного острова"), имеется следующая возможность: организовать один из вариантов сборочного производства под крышей местного предприятия и пользоваться таможенными льготами, выплачивая хозяину проценты. В этом случае часть калининградских предпринимателей становятся рантье, которые эксплуатируют преференции, вообще ничего не делая. Итак, для одних игроков сохраняются таможенные льготы, для других - появляются скидки по налогам. Общий объем калининградских преференций расширяется.

Декларация поддержки

Впрочем, налоговые льготы заслуживают специального обсуждения. Как было показано выше, объем этих льгот, по проекту Шувалова, весьма серьезен. Однако, по словам Григория Бунатяна, "гарантирование инвесторам широкого набора льгот уязвимо с точки зрения разделения компетенций между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти. Правительство сможет предоставить инвесторам льготы только в рамках федеральной составляющей налоговых платежей. Получение участниками ОЭЗ всего объема преференций, предусмотренного в рекомендациях, требует заключения пакетного соглашения с администрацией области и муниципалитетами. Из проекта я не вижу, чем региональные и муниципальные власти будут мотивированы к таким соглашениям". От себя добавим, что проблема мотивации серьезна: региональная власть не является сторонницей реформирования Зоны, поэтому вероятность достижения консенсуса по вопросу льгот далеко не очевидна.

Продолжая мысль об участниках ОЭЗ, Бунатян говорит, что "мировая, да и российская практика показывает: налоговые льготы, особенно в части налога на прибыль, не являются приоритетом для крупных инвесторов. Для них прежде всего важен очень высокий уровень государственных гарантий того, что экономические условия останутся неизменными на весь срок реализации проекта. Кроме того, существенны такие формы поддержки, как льготы по использованию ресурсов и инфраструктуры. Указанные сферы затронуты в проекте, но опять же требуют создания дополнительных механизмов, потому что связаны с компетенцией региональных и местных властей. В общем, задачу подготовки универсального закона прямого действия, которая ставилась изначально, реализовать пока не удалось". По большому счету, компаниям, инвестирующим более 10 млн долларов, не слишком нужна и административная поддержка на уровне региона - они достаточно богаты, чтобы быстро преодолеть бюрократические барьеры. Эти барьеры крайне сложны для мелкого и среднего бизнеса, помощь которому в проекте затронута только вскользь. Таким образом, нельзя говорить, что потенциальный закон изменит в лучшую сторону деловой климат в области.

В сухом остатке - незначительный объем не очень нужных инвесторам льгот и декларация федеральной властью своего желания, чтобы на территорию региона приходил отечественный бизнес, настроенный не на "склейку - сборку", а на серьезную деятельность. А также - обещание поддержки этого бизнеса со стороны правительства, если потребуется. Политические декларации имеют определенное значение, и, возможно, какие-то новые инвесторы в Калининграде появятся, однако, по общему мнению, их не будет много - в силу неразвитости областной инфраструктуры и ряда других причин.

Без заказа

Внимание к области, которое активно проявляла федеральная власть в минувшем году, было обусловлено во многом тем, что решение калининградской проблемы значилось в числе основных приоритетов Владимира Путина. Подготовкой законопроекта и возникшей в связи с этим широкой дискуссией администрация Президента и правительство показали, что за словом главы государства следует некое дело. Кроме того, в случае принятия закона в редакции группы Шувалова власть федерального центра в Калининграде, безусловно, укрепится - выше говорилось о трехступенчатой модели управления Особой зоной. Таким образом, основные задачи, поставленные Москвой, выполнены. Для регионального бизнеса, конечно, будет неприятно, если ослабнут полномочия областной администрации, к которой он привык, и живет с ней, в общем-то, мирно. Однако на фоне решения главной проблемы - сохранения таможенных льгот - эта неприятность не является слишком существенной. В условном бою между областью и центром (впрочем, так и не перешедшем в активную фазу) достигнута ничья.

Когда появится новый политический заказ на решение проблем калининградской экономики и кто его может предъявить, пока неясно. Слова о Калининграде как президентском приоритете то появляются в выступлениях чиновников, то надолго из этих выступлений исчезают. Тем временем Россия уже одной ногой в ВТО, что означает повсеместное снижение и даже отмену ввозных пошлин. Пройдет некоторое время, и преференции Особой зоны автоматически исчезнут, бизнесу придется на равных конкурировать с российскими компаниями, к чему он явно не готов. Та или иная форма интеграции области с западной экономикой, возможно, является единственным способом решения проблемы (как отмечает Григорий Бунатян, "попытки интегрировать Калининград в далекое от него пространство России всегда будут наталкиваться на противоречия"). Однако интеграция представляется федеральному центру большей опасностью, чем угроза возникновения кризиса в регионе. И пока это так, все законопроекты в отношении ОЭЗ будут не более чем "сигналами".

Калининград - Санкт-Петербург