Не пошикуешь

Федеральный центр намерен сохранить закрытые административно-территориальные образования, но не прочь сократить их количество

В Мурманской области состоялось выездное заседание Комитета Государственной думы по местному самоуправлению, на котором обсуждались проблемы закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Настрой федерального центра очевиден – максимально оптимизировать расходы на их содержание.

Особая схема

Сегодня в РФ насчитывается 42 закрытых административно-территориальных образования, в которых проживает свыше 1,3 млн человек. Они расположены в 22 субъектах РФ и включают в себя 25 городов и 36 поселков. ЗАТО начали создаваться в нашей стране с июня 1992 года, с выходом в свет федерального закона «О закрытом административно-территориальном образовании». В эту категорию попали так называемые «почтовые ящики», военные части (в/ч) и наукограды, работавшие на оборонное ведомство бывшего СССР.

Строго говоря, эти населенные пункты и до начала 1990-х годов были закрыты для свободного посещения, в силу того что на их территориях располагались крупные воинские соединения или различные секретные производства (по разработке, изготовлению, хранению и утилизации веществ массового поражения, переработке радиоактивных материалов и т.п.). Учитывая сложности рыночной адаптации для подобных административно-территориальных образований, государство установило особый порядок их финансирования – напрямую из федерального бюджета. Также местным органам самоуправления ЗАТО дано право предоставления эксклюзивных налоговых льгот.

 pic_text1

Такой порядок финансирования позволил детищам Минобороны и Минатома более или менее комфортно пережить период рыночных трансформаций – создать органы местного самоуправления и правопорядка, реформировать (читай отстроить заново) систему жилищно-коммунального хозяйства, сохранить объекты социально-культурной сферы и др. Однако обнаружились в новой схеме и серьезные просчеты. В 1999 году Минфин РФ проинформировал федеральное правительство, что «масштабы предоставления налоговых льгот в ЗАТО приобретают угрожающий для экономической безопасности страны характер». Так, к тому времени уже более половины нефтепродуктов реализовывалось в России через подставные фирмы, зарегистрированные в ЗАТО.

«Верхи» утвердили ряд положений, ограничивших возможность злоупотреблений при предоставлении налоговых льгот, а затем и вообще отказались от просуществовавшей почти полтора десятилетия схемы. С 1 января 2006 года статус ЗАТО изменился – они стали территориями муниципального образования со статусом городского округа, а их финансирование теперь осуществляется не напрямую из федерального бюджета, а через субъекты федерации. Федеральный центр оставил за собой обязанность финансировать содержание объектов социальной и инженерной инфраструктуры, переселение граждан, утративших связь с ЗАТО (вышедших на пенсию военных, уволившихся с градообразующих секретных предприятий и т.д.), а также дотировать стандартный социальный пакет.

Состоявшееся в Мурманской области выездное заседание Комитета Государственной думы по местному самоуправлению призвано было обсудить наряду с другими актуальными проблемами закрытых административно-территориальных образований и практический результат изменения системы финансирования ЗАТО. Общее мнение большинства участвовавших в этом обсуждении мэров (за круглым столом в Североморске собрались главы практически всех закрытых городов, представители Минобороны, Минатома, Минфина РФ) – после передачи части полномочий субъектам федерации ухудшилась финансовая ситуация не только в самих ЗАТО, но и в регионах в целом.

Толстый и тонкий

 pic_text2 Фото: Марина Красильникова
Фото: Марина Красильникова

Разделяет это мнение и депутат Государственной думы, член Комитета по проблемам Севера и Дальнего Востока Игорь Чернышенко. «Достаточно красноречив в этом плане пример Мурманской области, на территории которой располагаются семь ЗАТО, – говорит он. – В минувшем году дополнительные затраты региона на поддержку закрытых городов составили порядка 700 млн рублей, тем не менее они не были компенсированы центром. Так что не случайно губернатор области Юрий Евдокимов выступил с инициативой объединить три ЗАТО – Полярный, Снежногорск и Видяево. Они расположены на расстоянии нескольких десятков километров друг от друга, и их слияние позволило бы консолидировать финансовые ресурсы и сократить расходы консолидированного бюджета».

Инициативу губернатора поддержал президент РФ Владимир Путин, он дал поручение проанализировать этот вопрос и обсудить возможные плюсы и минусы такого укрупнения. Однако следует учитывать, что бюджетная обеспеченность закрытых административно-территориальных образований и сегодня, после всех «секвестирований», остается значительно более высокой, чем в целом по региону. В текущем году, например, все семь ЗАТО, расположенных в Мурманской области, получат из федерального бюджета 2,7 млрд рублей. Эти средства должны быть использованы на предоставление дотаций (1,8 млрд рублей), переселение граждан из ЗАТО (439 млн рублей) и развитие социальной и инженерной инфраструктуры (503,8 млн рублей). А Мурманской области выделено 2,25 млрд рублей на выплату ежемесячного пособия на детей, поощрение лучших учителей, доплаты за классное руководство, социальную поддержку ветеранов труда и тружеников тыла и прочие программы.

Примерно такая же картина и в других субъектах федерации. Существенная разница бюджетной обеспеченности «закрытых» и «открытых» далеко не всегда находит должное понимание среди руководства регионов. Однако несложно догадаться: расходы закрытых городов еще достаточно долго будут оставаться более высокими именно за счет необходимости финансирования социальной и инженерной инфраструктуры и переселения людей, утративших связь с местными предприятиями «оборонки». Причем согласие федерального центра финансировать данные статьи никак не отнесешь к разряду благотворительности.

Например, переселение граждан, утративших связь с ЗАТО, до сих пор остается острейшей проблемой. В соответствии со статьей 40 Конституции РФ и действующим законодательством, ветераны военной службы имеют право на получение жилья в собственность от государства. Но реализовать это право они не могут: приватизация жилых помещений в ЗАТО запрещена законом, а вопрос переселения и предоставления жилья по избранному месту жительства решается крайне медленно. В результате после увольнения со службы военнослужащие и члены их семей вынуждены годами проживать в закрытых военных городках. А это, учитывая специфику и правовой режим ЗАТО, связано с существенными ограничениями прав человека на свободу передвижения и т.д. Эти трудности, как правило, усугубляет отдаленность ЗАТО, дефицит рабочих мест, медицинских, образовательных, культурных услуг.

Общая численность подлежащих переселению семей сокращается весьма медленно и в настоящее время составляет по всем закрытым административно-территориальным образованиям страны около 60 тыс. Несмотря на масштабность этой проблемы, какой-либо нормативный правовой акт, комплексно регулирующий вопрос переселения из закрытых военных городков, отсутствует.

Еще не время

Хотя государство уже явно не прочь сэкономить на слиянии отдельных ЗАТО, отказывать бывшим «почтовым ящикам» в статусе закрытых городов оно не собирается. Сколь скептическое отношение ни вызывали бы сегодня военные «секреты Родины», уцелевшие после почти двадцатилетнего прозябания военно-промышленного комплекса, режимные объекты ни в одной стране мира не принято открывать для свободного доступа. В России же они требуют повышенных мер безопасности, возможно, еще и с той целью, чтобы враги не узнали, в каком бедственном положении пребывают порой эти объекты.

Сейчас в комитетах Госдумы обсуждается законопроект новой редакции федерального закона «О закрытом административно-территориальном образовании».

«В июле исполнится 15 лет, как принят действующий ныне закон, – объясняет депутат Чернышенко. – За это время он вступил в достаточно серьезные противоречия с целым рядом принятых позже нормативно-правовых актов: о реформе муниципальных образований, о местном самоуправлении. Поэтому необходимо отредактировать законодательство, регулирующее деятельность закрытых административно-территориальных образований, с учетом сегодняшних реалий».

Ожидается, что в течение этого года новая редакция законопроекта уже будет внесена в Государственную думу. Но «преддумские чтения» состоялись на выездном заседании. Неоднозначные оценки мэров закрытых административно-территориальных образований вызвало предложение ввести процедуру назначения глав ЗАТО. «С этим президент Путин тоже, в принципе, согласился, поскольку речь идет об особых режимных образованиях. Вопрос заключается лишь в том, в каком именно виде это нововведение вносить в законопроект, чтобы назначения проводились на законной основе», – говорит Чернышенко.

Многие участники круглого стола высказали серьезное сомнение, что данная процедура должна быть вообще рекомендована к внесению в готовящийся законопроект. Но в ходе обсуждения согласились с тем, что она не противоречит существующей схеме назначения мэров городов: к примеру, представительный орган любого открытого города сегодня вполне может нанять мэра по контракту. Для назначения глав ЗАТО, скорее всего, будет использоваться та же схема, с той лишь разницей, что приглашать мэра на контракт будут не по инициативе представительного органа, а по предложению руководства региональной власти или федерального органа, в ведении которого находится ЗАТО (Минатома, Минобороны РФ). Не исключено, что в конечном счете прерогатива будет отдана губернаторам с обязательным условием согласования кандидатур будущих мэров в структурах Минобороны.  

Санкт-Петербург