В стиле противоречивой эпохи

За пять лет своего правления губернатор Валентина Матвиенко добилась немалых личных успехов, но ни качество жизни петербуржцев, ни система управления городом европейскими не стали

Одним из главных лозунгов Валентины Матвиенко во время предвыборной кампании в 2003 году было обещание привести качество жизни петербуржцев к европейским стандартам. Став губернатором, она не забыла это обещание и регулярно воспроизводила его в своих публичных выступлениях и ежегодных посланиях Законодательному собранию. Достижение европейских стандартов стало сверхзадачей, своего рода корпоративной миссией администрации Матвиенко. В главном программном документе городского правительства – Концепции социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2025 года – обеспечение европейского качества жизни записано в качестве главной цели развития Санкт-Петербурга.

С точки зрения сторонников модернизации России, выбор именно такой цели развития представляется чрезвычайно разумным. Понятие «европейское качество жизни» включает очень широкий круг условий: и уровень доходов, и качество социальной сферы, и уровень работы городского транспорта и правоохранительных органов, и состояние дорог, окружающей среды, и условия общественной и политической деятельности, и многое другое – в принципе, все, что нужно обычному человеку для нормальной жизни в современной стране. Для бизнеса это понятие предполагает европейский уровень развития экономической инфраструктуры, включая административные процедуры, обеспечение проектов земельными участками, подключение к энергоисточникам и т.д.

Важным достоинством такой цели является то, что ее достижение, в принципе, очень просто проверить – для этого достаточно установить соответствующие показатели и сравнить их значения в Петербурге и в странах Европы. В соответствии с этой главной целью в период c 2003-го по 2005 год команда Матвиенко создала систему государственного планирования, построенную на новых принципах. В центр планирования поставлен человек, житель Санкт-Петербурга. А планы и программы направлены на создание условий проживания, соответствующих европейскому уровню. Для этого введены стандарты проживания и установлены нормативы, ответственность за выполнение которых взяла на себя городская власть.

Новый курс

В соответствии с новой системой госпланирования правительство Петербурга приняло Программу социально-экономического развития Санкт-Петербурга на 2005-2008 годы (далее – Программа), которая после одобрения депутатами Законодательного собрания приобрела статус городского закона. Программа содержала 785 стандартов проживания, выполнение которых призвано удовлетворить потребности всех слоев населения. Одна группа стандартов включала показатели, характеризующие состояние здоровья, демографического благополучия, уровень доходов, индекс развития человеческого потенциала и др. Стандарты другой группы определяли требования к структуре и эффективности использования общественно значимых ресурсов, необходимых для социально-экономического развития города (территория, топливно-энергетический комплекс, трудовые ресурсы, экосистема, госимущество и бюджетные средства). Третья группа стандартов фиксировала параметры оказания общественных услуг (в образовании, здравоохранении, социальной защите, транспорте и т.д.), а также степень их доступности – территориальную, стоимостную, транспортную, пропускную способность учреждений (подробнее см. «Технология власти», «Эксперт» №22 от 13 июня 2005 года).

Правительство Петербурга исходило из того, что эффективность его деятельности должна оцениваться не объемом освоенных бюджетных средств, а конкретными качественными показателями, выраженными количественно. Соответственно формулируются и критерии оценки деятельности правительства. Надо признать, что такой подход радикально отличается от советского, который до сих пор применяется властями большинства российских регионов, и весьма близок к подходу, принятому в современном бизнесе. Это делало Программу (как и всю новую систему госпланирования в Петербурге) вполне адекватной модернизационному курсу страны и потому весьма привлекательной для сторонников такого курса.

С политической точки зрения это была программа Валентины Матвиенко на первый срок ее губернаторских полномочий. Так что на пресс-конференции, посвященной итогам своей пятилетней работы на посту губернатора Санкт-Петербурга, Матвиенко по большому счету отчитывалась о выполнении этой Программы.

Программа выполнена, однако

Как утверждает городское правительство, Программа полностью выполнена, причем досрочно – по всем 785 стандартам уже достигнуты гарантированные властью значения. Правда, даже более или менее детальный анализ этих стандартов не опубликован, а в обнародованном отчете председателя Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли (КЭРППиТ) Алексея Сергеева приводятся лишь некоторые данные общего характера. Они, конечно, впечатляют.

Так, на протяжении последних лет основной показатель, характеризующий экономическую деятельность региона, – валовой региональный продукт (ВРП) – рос (в 2007 году – на 9,7%) быстрее, чем в среднем по России. В результате с 2003 года, когда тогдашний президент Владимир Путин поставил всем задачу удвоить ВВП, соответствующий показатель ВРП для Петербурга увеличился более чем вдвое уже к началу 2008 года. Даже если считать честно, то есть в сопоставимых ценах, то удвоение ВРП Петербурга произошло, правда по отношению уже к 2000 году. Объем ВРП достиг 1 трлн 98 млрд рублей, что составляет 240 тыс. рублей на душу населения. Это на 23% больше целевого показателя Программы. Доля бедного населения также сокращается быстрее, чем было предусмотрено документом. Доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума в 2007 году составила 9,2% против 14,8%, запланированных в Программе. Быстрее плана рос и общий уровень доходов горожан.

При всем том эти и другие впечатляющие показатели несколько тускнеют, если вспомнить о главной цели. В 2005 году, когда Программа утверждалась, в городском правительстве уверяли, что ее выполнение позволит Санкт-Петербургу к концу 2008 года стать городом с европейским качеством жизни. Однако здравый смысл подсказывает, что этого не произошло, несмотря на формальное исполнение всех 785 стандартов проживания.

 pic_text1

Петербург явно не достиг европейских показателей качества жизни даже пятилетней давности. Например, средней продолжительности жизни европейцев на уровне 78,8 лет, ВВП на душу населения Европы в размере 25 тыс. долларов, обеспеченности населения жильем в размере 38 кв. м на человека, 461 автомобиля на 1 тыс. человек и т.д. Хотя ВРП на одного петербуржца в 2007 году и превысил целевой показатель Программы, но по абсолютной величине он примерно равен 10 тыс. долларов (по среднему курсу 2007 года), что в два с половиной раза меньше европейского показателя 2003 года.

Растущая экономика Петербурга позволяет властям оказывать адресную социальную поддержку тем, кто в этом особенно нуждается. Сегодня в городе нет ни одного пенсионера, кто бы получал пенсию ниже прожиточного минимума. Бюджет Петербурга доплачивает пенсионерам до прожиточного минимума, а блокадникам усилиями Смольного федеральный закон назначил дополнительную пенсию. Принята целая система мер социальной поддержки семей с детьми, инвалидов, пенсионеров, работников бюджетной сферы. Все это, конечно, следует отнести к заслугам Валентины Матвиенко. Но уровень этой поддержки в Петербурге существенно ниже, чем в странах Евросоюза. Если в Европе пенсии, к примеру, составляют не менее 40% от средней зарплаты (а в некоторых странах – 70% и выше), то у нас даже с учетом петербургских надбавок она не превышает 25%. Не говоря уже об абсолютной величине пенсий (и это при практически европейских ценах на товары).

Не дотягивают до евростандартов и другие показатели. Но самое главное даже не это. Петербург отличается от Европы не столько количественными показателями, сколько качеством услуг населению. Любой петербуржец, знакомый с работой государственной сферы услуг в Европе, подтвердит, что различия в качестве еще большие, чем в количестве. И что эти различия за пять лет правления Матвиенко существенно не изменились – советская феодальная дикость в отношении государства к гражданам сохраняется.

Вообще говоря, в числе пресловутых 785 стандартов довольно много таких, которые характеризуют качество государственных услуг населению. Чтобы понять, как формальное выполнение этих показателей (нацеленных, напомним, на евростандарты) сочетается с сохранением традиционной российской «азиатчины», надо тщательно проанализировать результаты исполнения стандартов. Это требует большой специальной работы. В настоящей статье мы на известных примерах лишь покажем, что для достижения заявленной командой губернатора главной цели необходимо серьезно улучшить качество государственной машины.

Без реформ качество невозможно

Пять лет назад, поясняя преимущества нового подхода, один из идеологов команды Матвиенко тогдашний председатель КЭРППиТ Владимир Бланк говорил, что выполнить установленные стандарты проживания невозможно без проведения институциональных реформ. Например, чтобы «скорая помощь» приходила, как в Европе, хотя бы через 15 минут после звонка горожанина, надо серьезно реформировать несколько сфер жизни города. Прежде всего, конечно, саму службу «скорой помощи». Помимо прочего, надо правильно организовать сеть станций – чтобы они равномерно покрывали территорию города. А для этого придется внести коррективы в порядок распределения городской недвижимости – помещений и земельных участков. Но и все это не поможет достичь стандарта, если машины «скорой помощи» будут застревать в пробках. То есть придется всерьез заняться организацией дорожного движения, что, впрочем, необходимо и для достижения других стандартов проживания (например, связанных с транспортным обслуживанием населения). Между тем такой организации на уровне, адекватном потребностям горожан, как не было в Петербурге, так и нет до сих пор.

В сентябре 2007 года правительство Петербурга создало Комиссию по координации транспортной деятельности под руководством вице-губернатора Александра Полукеева. Отныне, как заявила тогда Валентина Матвиенко, за транспортную ситуацию в городе отвечает именно он. Однако, как мы не раз писали, комиссия Полукеева явно не исполняет своего предназначения (она должна координировать действия различных структур администрации). Пробки только растут, и нельзя рассчитывать, что «скорая помощь» будет выполнять установленный для нее стандарт, сколько бы денег в нее ни закачивали.

Для достижения европейского качества услуг общественного транспорта необходимо, помимо организации дорожного движения, реформировать и саму систему пассажирского транспорта. Городской Комитет по транспорту уже несколько лет бьется над этой проблемой, но довести дело до ума так и не может. В сфере обеспечения населения льготными лекарствами ситуация еще хуже – хотя формально эта мера социальной защиты существует, из-за дефектов «зурабовской» реформы она в запланированном объеме не работает. Реформа здравоохранения в последние годы вообще ухудшила качество обслуживания населения по целому ряду показателей. Так, хотя зарплаты участковых врачей существенно выросли, очереди к ним в поликлиниках стали совершенно невыносимыми. Причина, как говорят сами врачи, в том, что лавинообразно выросло количество бумаг, которые они вынуждены заполнять. Какие уж тут евростандарты!

Вряд ли можно говорить о европейском качестве жилищного обслуживания населения при существующем в Петербурге количестве коммунальных квартир. Запущенная год назад городская программа расселения коммуналок явно пробуксовывает из-за неадекватного механизма ее реализации (подробнее см. «Слободка не расселяется», «Эксперт С-З» №39 от 6 октября 2008 года). Что же касается обеспеченности населения жильем, то приблизиться к европейскому показателю нам вряд ли удастся при нынешнем соотношении средних доходов населения и цен на квартиры.

Пожалуй, единственное серьезное преобразование, которое можно поставить в заслугу губернатору Валентине Матвиенко, – это начатая в 2004 году реформа ЖКХ. Эта крайне запущенная сфера активно выводится на рынок, и, несмотря на перекосы, процесс ее реформирования движется в правильном направлении. Достижение европейских стандартов в этой сфере услуг зависит уже не столько от власти, сколько от активности самого населения.

Бизнес хочет тщательнее

 pic_text2

По формальным показателям Петербург третий год подряд занимает первое место в России как регион с наименьшими интегральными инвестиционными рисками. В 2006-2007 годах город занял первое место среди регионов РФ по показателю инвестиционного климата, достигнув наилучшего соотношения высокого потенциала и минимального риска. При всем том у бизнеса есть немало претензий к качеству услуг, предоставляемых государством.

Предпринимателям от власти нужны главным образом благоприятные условия для развития бизнеса. К моменту прихода Валентины Матвиенко в Смольный с этим в Петербурге были известные проблемы – с кадрами, энергоресурсами, нехваткой свободных территорий с необходимой инженерной инфраструктурой. Мешала бизнесу и сложность, длительность, непредсказуемость административных процедур при инвестировании. В команде Валентины Матвиенко хорошо осознавали все эти проблемы. Владимир Бланк в интервью нашему журналу («Город не должен заниматься бизнесом», «Эксперт С-З» №4 от 2 февраля 2004 года) утверждал: «Исходя из этих проблем, мы и определяем приоритеты, в соответствии с которыми будем двигаться вперед».

Начало было вполне бодрое. Уже в бюджете на 2004 год предусмотрели средства (хотя и небольшие) на инженерную подготовку территорий. В следующие годы они каждый раз серьезно увеличивались, как и вообще бюджетные инвестиции в развитие городской инфраструктуры. Но в 2005 году губернатор Матвиенко сменила приоритеты. Вместо выстраивания современной системы механизмов обеспечения потребностей бизнеса она сделала ставку на стратегических инвесторов. Городское правительство провело через ЗакС специальный закон об их поддержке и создало для их обслуживания Комитет по инвестициям и стратегическим проектам. Необходимая для реализации таких проектов инфраструктура создавалась в режиме «ручного управления». Это сразу же отразилось на качестве услуг бизнесу. Так, практически все средства, запланированные в 2005 году на инженерную подготовку промзон для рядовых промышленных инвесторов, были брошены на срочное создание инфраструктуры в Шушарах для строительства завода компании «Тойота». Впредь нужды стратегических инвесторов удовлетворялись в первую очередь, а потребности всех остальных – по остаточному принципу. И, похоже, только благодаря усилиям энергичного председателя Комитета по энергетике и инженерному обеспечению Александра Боброва рядовые проекты хоть как-то обеспечивались инженерией и возможностями подключения к энергоисточникам.

В 2006 году Валентина Матвиенко подписала с Анатолием Чубайсом соглашение о совместной реализации программы модернизации городской энергетики. Правда, ее фактический запуск задержался на целый год из-за организационных проблем. В результате дефицит энергомощностей и сетевой инфраструктуры нарастал, все больше новых объектов недвижимости подключалось по временной схеме (что создавало угрозу внезапного отключения энергии). Программу создания промзон для массовых промышленных инвесторов можно считать провалившейся: Городское агентство промышленных инвестиций, созданное для исполнения функций «одного окна» для промышленных инвесторов, из 1 тыс. поданных за три года заявок смогло удовлетворить только 40.

«Ручное управление» стратегическими проектами не требовало серьезной модернизации системы подготовки кадров для экономики (что вынудило бывшего заместителя председателя КЭРППиТ Юрия Ракова признаться в фактическом провале этого направления деятельности властей). Не надо было даже прикладывать усилия для совершенствования административных процедур согласования проектов. Когда явно устаревшие процедуры тормозили реализацию стратегических проектов, губернатор Матвиенко просто их нарушала «под свою ответственность». Впрочем, в редких случаях ее энергии хватало на лоббирование необходимых изменений федерального законодательства. Самый известный пример – предоставление малым предпринимателям возможности выкупить арендуемые у властей помещения без конкурса. Правда, это лишь немного смягчило негативное отношение значительной части малых предпринимателей Петербурга к администрации Матвиенко.

Справедливости ради необходимо отметить, что значительная часть претензий петербуржцев к Валентине Матвиенко не вполне обоснованна. Есть много дефектов, которые обусловлены системой российского госуправления в целом, все более напоминающей советскую. Особенно это заметно в общественно-политической сфере. Многие уверены, что гонения на партию «Яблоко» в Петербурге инициированы губернатором лично. Но даже если это так, то монополизация политического поля «Единой Россией» с максимальным зажимом всех остальных – общероссийская тенденция, которой следует Матвиенко.

Также вполне в духе эпохи и ее стиль «ручного управления». Нынешний госаппарат с его низкой административной культурой просто не в состоянии работать на современном европейском уровне. Невозможно построить европейский город в стране, не излечившейся от подобных болезней. Эффективным лекарем может быть только само общество.

Санкт-Петербург