Дорожная песня

Экономика и финансы
Москва, 11.02.2013
«Эксперт Северо-Запад» №6 (603)
Средств возрожденных региональных дорожных фондов категорически не хватает для того, чтобы привести дорожную сеть в порядок

Фото: Владимир Басов

Год назад после десятилетнего перерыва в России были воссозданы региональные дорожные фонды (РДФ). Объем финансирования, направленный на содержание, ремонт и строительство дорог регионального значения, по сравнению с прошлыми периодами удвоился. Но по оценке участников отрасли, для приведения дорожной сети Северо-Западного федерального округа (СЗФО) в порядок необходимо вкладывать в четыре раза больше средств.

Направления вместо дорог

Региональная дорожная сеть общего пользования СЗФО – это 49,4 тыс. км дорог, из которых более 76% не соответствуют нормативам. Это хуже среднего показателя по стране, где насчитывается 63% ненормативных дорог. В четырех из 11 регионов Северо-Запада положение дел и вовсе критическое – свыше 80% трасс находятся в плачевном состоянии. К аутсайдерам относятся Архангельская, Вологодская и Новгородская области, а также Ненецкий автономный округ. Причина банальна – не хватает денег. «В условиях постоянного дефицита бюджетных средств финансирование дорожной деятельности много лет осуществлялось исходя из минимально необходимого объема, что привело к разрушению сети дорог. Результат десяти лет безденежья в дорожном хозяйстве – 90% автомобильных дорог, состояние которых не соответствует нормативным требованиям», – рассказывает директор дорожного агентства Архангельской области «Архавтодор» Вадим Кривов.

Не лучше обстоят дела со строительством и реконструкцией – развитие дорожной сети сильно отстает от роста автомобильного парка и объемов перевозок. Это серьезно препятствует экономическому развитию некоторых регионов СЗФО. К примеру, недоступность отдаленных лесных территорий не позволяет Архангельской, Вологодской областям и Республике Карелия привлекать инвестиции в строительство деревоперерабатывающих производств.

Вызовы для Ленинградской области определяются ее особым геоэкономическим положением – наличием в центре региона мегаполиса, транзитных транспортных коридоров, портовых мощностей. Для обеспечения растущих объемов грузоперевозок и суточной маятниковой миграции населения необходимо строить новые автодороги с двухуровневыми развязками, обходы крупных населенных пунктов, а также увеличивать пропускную способность существующих магистралей, считают в правительстве региона. «После 2009 года федеральный бюджет не предоставляет областному бюджету субсидии на строительство и реконструкцию региональных дорог, что сильно сказалось на темпах и объемах выполняемых работ», – отмечает председатель Комитета по дорожному хозяйству Ленобласти Алексей Львов.

Если в 2007-2009 годах с привлечением федеральных субсидий в размере 1,5 млрд рублей в год было построено и реконструировано порядка 30 км дорог, то за 2010-2012 годы этот показатель составил всего 16 км. Регионы не в состоянии качественно содержать и развивать свое дорожное хозяйство из-за хронического недофинансирования отрасли, накапливавшегося в течение десятилетия.

По остаточному принципу

Кризис дорожного хозяйства страны был заложен в 2002 году, когда было принято решение о ликвидации дорожных фондов. Аргументы ликвидаторов звучали вполне убедительно: действовавшая на тот момент уже десять лет система финансирования отрасли не привела к революционному сдвигу в строительстве и ремонте дорог, но породила многочисленные коррупционные скандалы и случаи нецелевого использования средств. Решено было ужесточить контроль за дорожниками, выделяя деньги напрямую из федерального или региональных бюджетов.

Однако преобразование схемы финансирования не пошло на пользу отрасли: воровство и коррупция сменились «голодным пайком». Регионы увидели в новом порядке перечисления средств в дорожную отрасль возможность сэкономить на строительстве и ремонте дорог и перенаправить финансы на более «горящие» нужды, например на ремонт текущих крыш и выплату зарплат бюджетникам.

Меньше других пострадали дорожные сети Москвы и Санкт-Петербурга. Так как строительство многих дорожных объектов в двух столицах имело принципиальное значение для экономики страны, деньги на них выделялись из федерального бюджета по особому принципу (по этой причине данные по Петербургу не приводятся в таблицах, предоставленных «РАДОРом»). Кроме того, в России, но не в СЗФО, нашлось еще с полдесятка энергично развивающихся регионов, которые за счет собственных средств, инвестиций и федеральных субсидий наращивали вливания в свою дорожную сеть.

В целом же финансирование резко сократилось. По данным Российской ассоциации территориальных органов управления автомобильными дорогами «РАДОР», уже к 2005 году количество средств, вкладываемых в дорожную сеть страны, в сопоставимых ценах снизилось вдвое по сравнению с 2002-м.

В последующие годы усилиями Минтранса РФ объемы инвестиций в отрасль удалось частично восстановить. Но с учетом инфляции, роста стоимости энергоносителей и строительных материалов можно говорить о фактическом уменьшении финансирования дорожного хозяйства. Результаты оказались предсказуемыми: объемы строительства и ремонта упали в разы. Если в 2002 году было построено 3,2 тыс. км региональных дорог, то в 2010-м – всего 0,9 тыс. Ремонт и капремонт за тот же период сократился с 19,5 тыс. до 6,3 тыс. км.

Назад к фондам

Когда стало ясно, что в России вместо региональных дорог вскоре останутся только направления, правительство приняло решение о воссоздании дорожных фондов. В 2011-м начал работать Федеральный дорожный фонд, год спустя – региональные (вопреки обыкновению все субъекты федерации справились в срок с разработкой и принятием соответствующих законов и подзаконных нормативно-правовых актов).

Можно констатировать: волюнтаристский подход субъектов федерации к определению уровня поддержки дорожной сети преодолен. Отныне минимальный размер финансирования для каждого региона определяется Минфином РФ. Он не должен быть меньше, чем два основных источника формирования регионального фонда. Это транспортный налог, который полностью остается в регионе, и доля акциза на горюче-смазочные материалы, который делится между федеральным и региональными уровнями. В 2012-м от общего акцизного «пирога» в РДФ поступило 77%, в текущем году эта доля сократилась до 72%. Для подавляющего большинства регионов установленный Минфином минимум означает увеличение вливаний в дорожное хозяйство в полтора-три раза.

Впрочем, регионы не сдаются без боя. По данным Федерального дорожного агентства, 52 субъекта занижают доходную базу РДФ по сравнению с оценками Минфина. «Было бы понятно, если бы это происходило в рамках транспортного налога, который в принципе устанавливается регионом. Но занижение в части акцизов, которые собираются через казначейство, размер которых зафиксирован в Законе о бюджете РФ и должен быть единым для всех регионов, вызывает недоумение», – подчеркивает заместитель руководителя агентства Иннокентий Алафинов. Регионалы, в свою очередь, утверждают, что Минфин завышает налогооблагаемую базу и требует от них невозможного.

Дополнительными источниками финансирования РДФ стали субсидии из Федерального дорожного фонда, в частности на строительство подъездов к сельским поселениям, а также все способы заработать, которые нашли для своих дорожных фондов субъекты федерации. Как заметил генеральный директор «РАДОРа» Игорь Старыгин, регионы оказались довольно изобретательными – они предложили и зафиксировали 34 дополнительных источника пополнения бюджета РДФ. «Большинство субъектов федерации ожидают поступлений в свои дорожные фонды от юридических и физических лиц, но пока это выглядит нереалистично. Из реальных источников это государственная пошлина за выдачу разрешений на проезд тяжелогруженого транспорта. Другой источник – использование имущества, входящего в состав автотрасс, например плата за размещение объектов сервиса в придорожной полосе или арендная плата в полосе отвода автомобильных дорог и т.д.», – объясняет он. Хотя навыков в коммерческом использовании придорожного имущества пока не хватает.

В итоге по сравнению с 2011 годом совокупное финансирование региональных дорог в СЗФО из всех источников возросло в 2,1 раза (с 20 до 42,3 млрд рублей). Это даже чуть больше, чем в целом по России (в 1,9 раза). В натуральном выражении результаты первого года работы фондов в округе выглядят следующим образом: по сравнению с предыдущим годом количество отремонтированных автомагистралей увеличилось на 44%, до 1,3 тыс. км, построенных и реконструированных – на 88%, до 182 км.

Плюсы и минусы

Представители регионов видят в возврате к прежней системе ряд плюсов. Это возможность использовать налоги и сборы, связанные с автотранспортом, по прямому назначению – для улучшения условий движения этого самого автотранспорта. Далее – прогнозируемость работ по содержанию и развитию дорожной сети. «С созданием территориального дорожного фонда появилась возможность прогнозировать объем финансирования работ по содержанию дорог на длительный период. В 2012 году заключены госконтракты по содержанию автомобильных дорог на трехлетний срок, а также принята целевая программа региона на шестилетний период с общим объемом финансирования 22 млрд рублей», – поделился и.о. министра по развитию инфраструктуры Калининградской области Алексей Клюнеев. Наконец, что вполне целесообразно, узаконен порядок перехода неизрасходованных средств на следующий год – теперь их не нужно возвращать в бюджет, как раньше.

Минусы можно свести к одной проблеме – денег на активное строительство и нормальный ремонт дорог все еще не хватает. Причем остро. По расчетам «РАДОРа», фактическая обеспеченность финансами на содержание автомобильных дорог регионального значения на Северо-Западе в прошлом году составила лишь около 19,7% норматива, на ремонт – 41,4, на капитальный ремонт – 6,3%.

Годовая нормативная потребность в финансовых ресурсах на ремонт, капремонт и содержание региональной сети в округе почти в четыре раза выше текущей и составляет, по сведениям «РАДОРа», 161,8 млрд рублей. О том же говорят в регионах. «Конечно, для обеспечения нормативного содержания и ремонта автомобильных дорог средств недостаточно, – подтверждает Клюнеев. – В соответствии с постановлением правительства РФ №539 от 23 августа 2007 года, в 2013-м на указанные цели необходимо более 5 млрд рублей, в дорожном фонде Калининградской области на 2013 год предусмотрено около 1 млрд 562 млн рублей. Строительные объекты области финансируются с привлечением средств из федерального бюджета».

«Что касается капитального ремонта и ремонта дорог в Ленинградской области, то в 2012 году он профинансирован только на 5,1 млрд рублей, что составляет только 25% нормативной потребности для соблюдения на сети дорог нормативных межремонтных сроков», – констатирует положение дел Алексей Львов. И добавляет, что в ближайшие три года регион даже не рассчитывает за счет средств РДФ построить хотя бы километр новых дорог.

К самим действующим нормативам финансирования ремонта и содержания автодорог также есть серьезные претензии. Они рассчитаны для идеальных дорог, которые находятся в нормативном состоянии, ремонтируются в нормативные сроки и эксплуатируются с нормативными нагрузками. То есть этих денег достаточно, чтобы поддерживать хорошие дороги в хорошем состоянии, но не чтобы компенсировать многолетний недоремонт, значительное превышение фактической интенсивности движения над расчетной, последствия несанкционированной езды тяжеловесных грузовиков по дорогам, не предназначенным для такой нагрузки.

В Федеральном дорожном агентстве готовят предложения по корректировке нормативов денежных затрат с учетом реалий. «Мы предлагаем повысить нормативы затрат на капитальный ремонт и ремонт. Но в целом требуемые объемы финансирования практически сохранятся на существующем уровне за счет применения новых материалов и технологий, что позволит сократить затраты на содержание и увеличит срок службы дорог между ремонтами», – поясняют в ведомстве.

Свести дебет с кредитом

По глубокому убеждению Игоря Старыгина, необходимо освободить РДФ от непрофильных расходов, ведь только три четверти средств территориальных фондов идет собственно на региональные дорожные сети. В 2013 году, в соответствии с федеральным законодательством, не менее 5% денег региональных фондов должно быть направлено на строительство подъездов к сельским населенным пунктам, не меньший объем – на ремонт и капитальный ремонт дорог населенных пунктов. Еще 5% (или более – по усмотрению региона) предназначены для капитального ремонта и ремонта дворов.

«Фраза „не менее“ позволяет увеличивать финансирование перечисленных нужд, и региональные законодательные собрания пользуются этим правом. По нашим данным, уже сегодня расходы на поддержание дворов в нормальном состоянии превысили 7%. Кроме того, регионами из РДФ выделяются субсидии на цели, не относящиеся к трем названным», – констатирует Старыгин. Впрочем, если в 2014 году, как планировалось, будут созданы муниципальные дорожные фонды, нагрузка на РДФ уменьшится. Хотя источники наполнения этих фондов весьма туманны.

«Значительные средства из территориального фонда пришлось перечислить на погашение бюджетных кредитов, привлеченных на строительство автомобильных дорог в 2009-2011 годах из федерального бюджета», – добавляет Вадим Кривов. В прошлом году на эти цели израсходовано около 3,5% бюджетов региональных фондов. Но федеральным законодательством определено, что с этого года можно будет направлять до 20%. «Не вполне справедливым представляется, что выделялись они бюджетам субъектов федерации, а возвращаться должны из регионального дорожного фонда. Мы бы хотели обратиться к законодательному органу о реструктуризации или списании», – заявляет Игорь Старыгин.

Прогнозируемые доходы РДФ вызывают не меньше вопросов, чем расходы. «Запланированные объемы дорожных фондов в 2013 году будут исполнены на 95% за счет введения дифференцированных ставок акцизов в зависимости от класса бензина и дизтоплива, прекращения выпуска топлива низких классов, а также снижения ставок акцизов для видов топлива высоких классов», – считает Кривов.

Напомним: изначально в качестве одного из основных источников пополнения РДФ было определено планомерное повышение акцизов на горюче-смазочные материалы на 1 рубль в течение трех лет. Но минувшим летом нефтяное лобби смогло продавить сдерживание роста акцизов на экологичное топливо, что привело к выпадению части предполагавшихся доходов РДФ. Дорожная отрасль получает уже не 1 рубль прибавки в год, а 0,92 рубля с каждого литра топлива. Впрочем, в октябре прошлого года президент Владимир Путин поручил правительству найти возможность заткнуть образовавшуюся в дорожных фондах брешь.

Как дополнительные источники финансирования РДФ рассматриваются новые налоги. «В частности, интересным представляется возвращение налога на пользователей автомобильных дорог, поскольку любая деятельность и доходы, от нее получаемые, так или иначе связаны с перемещением по дорогам грузов», – полагает Алексей Львов.

Впрочем, если такой налог будет введен (и поделен между федеральным и региональным уровнями, что пока не очевидно), то не раньше 2014 года. Пока же за счет уменьшения акцизов, по подсчетам «РАДОРа», федеральный и региональные дорожные фонды в течение трех лет недополучат 100 млрд рублей. 

Санкт-Петербург

Создание региональных дорожных фондов не приведет к появлению большого количества новых дорог
Возврат к системе РДФ удвоил приток денежных средств в дорожное хозяйство
Только три четверти средств региональных дорожных фондов идет на содержание и развитие региональной дорожной сети
В региональную дорожную сеть требуется инвестировать в семь раз больше средств

У партнеров

    «Эксперт Северо-Запад»
    №6 (603) 11 февраля 2013
    Автомобильная промышленность
    Содержание:
    Рынок включает «желтый»

    Петербургский автокластер в прошлом году выпустил 0,5 млн автомобилей. В условиях стабилизации рынка сохранить достигнутые объемы производства будет непросто

    Реклама