Сибирь
Неслучайно свобода собраний и право на создание различных союзов и объединений в ФРГ гарантируется Основным законом (Конституцией) страны. В статье 9 говорится, что все граждане и представители всех профессий имеют право создавать союзы «для защиты и улучшения условий труда и экономических условий». Прочие законы закрепляют право свободного вступления и выхода из них. Есть отдельный закон об объединениях, который понимает их как любой союз, созданный в независимости от правовой формы и на добровольной основе отдельными гражданами (минимум семь человек) и/или юридическими лицами на длительный период для достижения совместной цели и организованного формирования своего волеизъявления. Кстати, несмотря на все богатство русского языка, количество немецких слов, обозначающих «союз» и «объединение», существенно превышает их русские синонимы.
В Германии существуют самые различные объединения по интересам. Если взять сообщество наемных работников, то наиболее значимыми среди них будут профессиональные союзы и объединения, а также упомянутые производственные советы. В немецком предпринимательском сообществе выделяются союзы работодателей, предпринимательские союзы, объединения владельцев недвижимости и домов, ремесленные и торгово-промышленные палаты (ТПП), а также международная федерация малых и средних предприятий. Структурированные группы по интересам есть у потребителей, у представителей различных отраслей и сфер, например, в жилищном хозяйстве, в системе образования, медицине, охране окружающей среды, сфере территориального планирования и развития.
Еще с тех времен
История создания союзов по интересам в Германии (да и в Западной Европе в целом) корнями уходит в Средневековье, когда широкое распространение получили различные ремесленные профессии. Для ремесленного дела с самого начала был типичен корпоративный подход — они всегда объединялись в сословные корпорации, которые в регионах Германии назывались по-разному — цеха, гильдии, братства, объединения. В течение веков многие традиции цеховых и прочих союзов ремесленников сохранились. Среди прочего это касается регулирования внутрицеховой конкуренции. Членами таких союзов были отдельные мастера и небольшие предприятия. Основным отличием средневековых от современных организованных групп было отсутствие свободы членства, принцип его передачи по наследству и жесткое регулирование приема новых членов.
Исторически новый тип объединений по интересам, охватывающих все стороны жизни общества, появился в начале XIX века в Англии. Оттуда это явление активно распространялось по европейскому континенту. Так, в Германии в 1819 году были созданы Торговый и Ремесленный союзы. В 1825 году организован Биржевой союз германской книготорговли (существующий и в настоящее время). Но только во второй половине позапрошлого столетия немецкие союзы постепенно приобрели современные черты — бюрократический аппарат, структуру управления и соответствующее влияние на государственные структуры. Индустриализация и сопровождавшие ее экономические кризисы ускорили процесс создания предпринимательских объединений в Германии, особенно в текстильной и сталелитейной промышленности, предприятия которых особенно нуждались в проведении государственной протекционистской политики — высокие пошлины должны были защитить их от конкурентов из более развитых европейских стран, в первую очередь из Бельгии и Англии.
Естественно, интересы крупной промышленности и малого бизнеса, в том числе в аграрном секторе, а также предприятий, ориентированных на экспорт и внутренний рынок, существенно различались. Это также способствовало созданию самых разных союзов по интересам, которые, с одной стороны, конкурировали друг с другом, а с другой — объединялись. Так, в 1876 году основано Центральное объединение немецких промышленников, которое затем заключило союз с крупными аграрными капиталистами. В целом можно выделить три основные группы предпринимательских объединений, возникших в позапрошлом веке и действующих до сих пор. Во-первых, это торговые палаты (первая была создана в 1848 году). Во-вторых, предпринимательские союзы и, в-третьих, союзы работодателей. Такие структуры первоначально создавались на региональном и отраслевом уровнях. В начале XX века союзы стали постепенно объединяться в общегосударственном масштабе.
Принятый в бисмарковской Германии в 1896 году Гражданский кодекс (примечательно, что он действует до сих пор) не только подвел четкую правовую базу под деятельность различных «добровольных свободных союзов», но и придал новый импульс их развитию в самых разных сферах. Стали возникать женские и молодежные движения, появились объединения реформаторов в социальной сфере, союзы велосипедистов и футболистов, сторонников эсперанто и путешественников. Особое влияние на содержание деятельности различных объединений оказали традиции немецкого рабочего движения и католической церкви, благодаря которым жизнь каждого немца — от рождения до смерти — оказывалась в сфере влияния тех или иных союзов. В течение первой половины XX века немецкие объединения по интересам пережили несколько этапов в своем развитии, из которых самым негативным в их истории стало господство национал-социализма.
После Второй мировой войны и создания ФРГ начался новый период в их истории. Многие продолжили демократические традиции своих предшественников времен Веймарской республики и сыграли важную роль в становлении социального рыночного хозяйства, которое строилось на регулировании рыночных процессов, в том числе с помощью контроля деятельности картелей, и взвешенном государственном вмешательстве в экономику, включая активную социальную политику. Особенностью послевоенного развития стало возникновение большого числа союзов беженцев и насильно переселенных граждан, которые оказали существенное влияние на принятие политических решений в послевоенной ФРГ. Важным этапом стал конец 1960-х годов — студенческие волнения в Европе, крах правительства Большой коалиции и приход к власти социал-демократов дали толчок развитию новых движений и, соответственно, появлению новых союзов.
В отличие от ФРГ в Германской Демократической Республике (ГДР) в основном создавались массовые организации, находившиеся под жестким контролем правящей Социалистической единой партии Германии (СЕПГ). По характеру работы они были весьма далеки от принципов свободы и добровольности членства. Исключением были организации, создаваемые евангелической церковью. После объединения Германии западногерманские союзы по интересам (профсоюзы, экономические объединения, ремесленные и прочие палаты, союзы врачей, благотворительные и спортивные организации) мгновенно перенесли деятельность на новые федеральные земли, фактически включив их граждан в сферы своего влияния. Большинство добровольных организаций бывшей ГДР прекратили свое существование, уцелели лишь немногие.
Итак, группы по интересам существуют практически во всех сферах современного немецкого государства и общества. Основными среди них являются предпринимательские объединения, профсоюзы и различные неправительственные организации.
Крупнейшей профсоюзной организацией является Объединение германских профсоюзов, которое насчитывает около 7 млн членов. В него входит восемь профсоюзов, крупнейшим из которых является профсоюз работников сферы услуг ver.di. В отличие от наемной рабочей силы, интересы которой представлены в основном профсоюзами, предпринимательские группы по интересам разделяются на следующие три крупные структуры — Федеральное объединение союзов германских работодателей (BDA), Федеральный союз германской промышленности (BDI), Объединение германских торгово-промышленных палат (DIHT).
Следует сказать несколько слов об особенностях торгово-промышленных палат в Германии. Согласно немецким законам в них отсутствует свобода членства — каждый предприниматель/предприятие обязаны быть их членами и, соответственно, платить взносы.
Союзное давление
DIHT и BDI наряду с ТПП России стали основателями Российской-германской внешнеторговой палаты (РГВП), торжественное открытие которой состоялось в Москве 14 декабря 2007 года и которая фактически стала преемницей созданных в 1990-е годы прошлого века Бюро представителя немецкой экономики и Союза немецкой экономики. Представительство новой палаты есть и в Новосибирске. Ее отличием от прежних структур является возможность членства российских предприятий, заинтересованных в кооперации с немецкими компаниями.
Союзы зачастую оказывают сильное воздействие на процесс принятия решений на уровне законодательных структур, стараясь максимально представить и защитить интересы своих членов. Одновременно участники объединений по интересам имеют возможность своевременно получать достоверную информацию, необходимую при планировании действий.
Важной частью деятельности любого союза является работа с общественностью. В некоторых институционально оформленных объединениях действует правило тайны обсуждения определенных вопросов. Разумеется, союзы по интересам не защищены от монополизации решений руководством или от влияния отдельных наиболее сильных членов, которые могут преследовать собственные цели и игнорировать при их достижении мнение большинства. В этом отношении конфликт интересов может возникать не только вовне, но и внутри организаций.
Процесс влияния на государственные органы власти, а также целенаправленные получение и обмен информацией с ними получил название «лоббирование» (исторически в США и Великобритании «лобби» представляло собой «предбанник» парламента, где можно было пообщаться с парламентариями). Как и во всем мире, в Германии основной целью лоббистов является точечное влияние на принятие решений, затрагивающих профессиональные интересы членов их объединений.
Немецкое государство стремится к контролю за лоббистами. Так, президент бундестага отвечает за составление и контроль так называемого Общественного списка зарегистрированных объединений и их представителей. Но в силу принципа добровольности регистрации и достаточно узкого толкования понятия «объединение» он включает далеко не все структуры влияния и их представителей. Официально в нем числится лишь около 1,5 тыс. организаций.
В конце 1990-х годов в Германии возникло множество гражданских инициатив, направленных на проведение политических и экономических реформ, в том числе для укрепления международной конкурентоспособности немецкого хозяйства. Однако некоторые эксперты подвергают сомнению декларируемую ими независимость и предполагают, что многие из них — просто-напросто инструменты профессиональных лоббистов. Среди прочего об этом свидетельствует размещение больших объемов информации в печатных изданиях и на радио, что требует существенных финансовых затрат. Проблема в том, что такими ресурсами в основном располагают крупные концерны. Через воздействие на общественное мнение они пытаются оказать влияние на федеральные и европейские структуры и добиться принятия законодательных и нормативных актов, учитывающих их интересы, которые, однако, могут не совпадать с интересами малого и среднего бизнеса или основной массы потребителей их товаров и услуг. Среди тем активных общественных дискуссий в Германии в последнее десятилетие можно выделить ядерную энергетику, биотехнологии, авторское право, патенты на программное обеспечение.
Процесс законотворчества в Германии тесно связан с европейской бюрократией в Брюсселе. Принимаемые в ЕС нормативные акты затем переносятся в национальные (в том числе и немецкое) законодательства, причем при последующих дебатах в Берлине нередко используется та же аргументация, что и в ЕС. Поэтому немецкие лоббисты активны и в столице объединенной Европы, где, по некоторым оценкам, в целом трудятся от 15 тыс. до 20 тыс. их европейских коллег. Точных данных в этом отношении нет. В отличие от США, в ЕС отсутствует обязательная регистрация лоббистов при правительственных структурах, хотя Еврокомиссия и планирует ввести механизм добровольной регистрации (возможно, даже в этом году). При Европейском парламенте по состоянию на октябрь 2007 года официально зарегистрировано 4 570 лоббистов, причем от одной структуры не может быть представлено более четырех человек. Причина такого ограничения проста — лоббисты имеют право льготного доступа в здания европейского парламента.
Европарламентарии охотно сотрудничают с лоббистами. Риск получения недостоверной, неполной или отселектированной информации снижается за счет привлечения к обсуждению представителей самых различных групп. Специфика лоббизма в ЕС в том, что помимо узких интересов конкретных компаний и отраслей лоббисты должны учитывать и национальные особенности своих народных хозяйств и рынков. В Брюсселе представлены не только немецкие предпринимательские союзы, но и отдельные крупные компании. У немецкого малого и среднего бизнеса, как правило, таких возможностей нет.
В целом большинство европейских и немецких компаний ограничены в возможностях найма профессиональных лоббистов для постоянной работы в Брюсселе. Относительно новой тенденцией является заключение (как в США) договоров с крупными адвокатскими конторами или фирмами, специализирующимися на предоставлении лоббистских услуг и нередко привлекающими к этой работе бывших политиков.
Кого то ловят, кого-то — нет
Сегодня трудно представить современный законодательный процесс в европейских странах без учета интересов соответствующих групп. Неслучайно в Германии лоббизм нередко называют четвертой (иногда пятой) ветвью власти. Но, в отличие от других властных структур, деятельность лоббистов не имеет четких законодательных рамок. И в ФРГ, и в ЕС есть случаи незаконного или, лучше сказать, некорректного влияния на политиков. Самой безобидной формой такого воздействия является проведение так называемых информационных мероприятий для депутатов бундестага или Европарламента, которые предусматривают различные формы их бесплатного обслуживания. Не брезгуют лоббисты и попытками прямого подкупа политиков. Достоверных данных в этом отношении нет. Но, по крайней мере, есть попытки борьбы с этим явлением. Так, члены Еврокомиссии обязаны сообщать обо всех подарках стоимостью свыше 150 евро, а со списком таких презентов можно ознакомиться на официальном интернет-сайте.
Однажды журналисты немецкой телевизионной программы «Монитор» в ходе расследования выявили новую для Германии латентную форму лоббизма. Речь идет о работе представителей частного бизнеса, в том числе из союзов, в качестве внештатных сотрудников федеральных министерств. За свои репортажи в 2007 году они получили премию Адольфа Гримме в номинации «Информация и культура». Сейчас в немецком обществе ведется активная дискуссия о роли групп по интересам в современном государстве и об их реальном влиянии на политику, законотворцев и чиновников.
В целом лоббизм вынужден лавировать между Сциллой — влиянием в рамках закона — и Харибдой — возможным нарушением основных принципов демократии. Но с учетом все возрастающей сложности экономических процессов и взаимосвязей в современном мировом, европейском и национальных хозяйствах, а также связанных с ними тем, немецкие законодатели вряд ли могут справиться со стоящими перед ними задачами без помощи лоббистских структур. В этом отношении за ними признается важная общественная роль. Кстати, в США это уже давно сложившаяся практика.
Тотальное объединение
Союзы по интересам в Германии находятся в постоянном процессе развития, особенно в новых федеральных землях. Поразительно, что в ФРГ отсутствует официальная статистика по таким объединениям. При этом в Германии нет структур или организаций, которые бы занимались изучением их деятельности. Немецкие эксперты считают, что на федеральном уровне действуют около 2,5 тыс. союзов. Коммерческие информационные базы содержат данные около 20 тыс. объединений, включая уровень общин и земель. При этом нет информации относительно того, какие из этих организаций в качестве основной цели занимаются именно продвижением интересов своих членов, а какие являются просто союзами по интересам.
По экспертным оценкам, около 25% населения Западной Германии состоит в том или ином союзе по профессиональным интересам и около 60% — в одном из прочих союзов. При этом немцы, как правило, являются членами одновременно нескольких объединений. Однако, если учесть все прочие организации по интересам (автомобильные и спортивные клубы, союзы квартиросъемщиков, церковные объединения), то окажется, что каждый немец имеет отношение к организованным группам по интересам. Я провел небольшой опрос среди немецких знакомых, относящихся к различным социальным группам, и получил стопроцентное подтверждение этого тезиса. Конечно же, членство в одних союзах (особенно федеральных) является весьма пассивным и ограничивается уплатой членских взносов, а в других, например, местного масштаба, — более активным. Мужчины вступают в союзы гораздо охотнее женщин. Интересно, что число членов партий в ФРГ (их около 2,5 млн, а это только 5% имеющих право голосовать на выборах) в разы меньше членов союзов по интересам.
Многие объединения по интересам в Германии — крупные экономические игроки, в первую очередь, в качестве работодателей. Это касается благотворительных организаций (Deutscher Caritasverband e. V., Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland e.V., Deutsches Rotes Kreuz e.V.), которые занимаются оказанием услуг в сфере медицинского и социального обслуживания населения. Число занятых в них составляет около 1 млн человек. Союзы по интересам играют и другую важную народнохозяйственную функцию — они являются крупными потребителями товаров и услуг. У союзов солидные бюджеты — сумма взносов их членов составляет многие миллиарды евро, некоторые объединения получают существенные государственные дотации. Многие из объединений создают специализированные фирмы, в том числе в таких сферах, как здравоохранение, культура, образование. Часть создается в форме коммерческих ООО и изначально ориентируется на получение прибыли (например, туристические фирмы немецкого союза автомобилистов). Обороты таких компаний достигают порой внушительных размеров.
Важная роль принадлежит различным экономическим объединениям, представители которых, с одной стороны, вынуждены согласовывать интересы между собой, а с другой — через лоббистские структуры активно участвуют в законодательных процессах и тем самым «не позволяют дремать» чиновникам и политикам и заставляют их находить «золотую середину» в процессе принятия решений.
