Дорожное благосостояние

Дорожное строительство в городах Сибири испытывает серьезный дефицит финансирования. Для кардинального улучшения ситуации в отрасли не обойтись без привлечения частных инвесторов и совершенствования законодательства

Дорожная отрасль в России в целом переживает не лучшие времена. За последние несколько лет ее подкосили финансовый кризис, сокращение доходной части бюджетов всех уровней, увеличение социальной нагрузки на администрации городов и регионов и другие очевидные тенденции. Если в 2007 году, до кризиса, в течение четырех лет планировалось увеличить финансирование отрасли в четыре раза (до 50–60 млрд долларов на всю страну), то сегодня дорожники вынуждены констатировать — финансирование существенно снизилось, по оценке заместителя начальника Территориального управления автомобильных дорог Новосибирской области Валерия Садкова, до 40%. Помимо сокращения финансирования ряда конкретных, чаще всего новых проектов, в долгосрочном плане это грозит ростом затрат на содержание дорог (если не выдерживать сроки, скажем, капитального и текущего ремонта, такая перспектива становится вполне реальной).

Схожая тенденция и в городском дорожном строительстве. Разбалованные «дорожными миллиардами» в преддверии региональных выборов в 2010 году города Сибири сегодня вынуждены сокращать затраты на текущий ремонт и содержание дорог, а также отказываться от помощи федерального центра — теперь она предоставляется в основном в формате бюджетных кредитов, которые, понятное дело, рано или поздно необходимо будет вернуть. «Эксперт-Сибирь» провел исследование финансирования дорожной отрасли в шести крупнейших городах Сибири, в ходе которого выяснил, что оценки необходимого финансирования в разы расходятся с реальными планами. В этих условиях муниципалитетам, чьи бюджеты, согласно данным Минфина, не растут, придется выдумывать новые механизмы привлечения средств в дорожную отрасль. И что, наверное, труднее — увеличивать качество уже выполняемых работ. В первую очередь за счет внедрения механизма гарантийного ремонта.

Время больших проектов

2010 год для дорожного хозяйства ряда городов Сибири стал действительно переломным. Перед октябрьскими выборами регионального уровня из федерального бюджета в отрасль были инвестированы беспрецедентные даже для предкризисных лет деньги. Так, Новосибирск в рамках проекта «Новые дороги — городам России» получил 1,374 млрд рублей, Томск и Барнаул — по 500 миллионов «на нос». На эти средства был проведен ремонт, по сути, основных магистралей городов, что улучшило их качественные характеристики (прямо скажем, не блестящие). Надолго ли — покажет ближайшее время. Ведь работать приходилось в авральных условиях, что, кстати, мэр Новосибирска Владимир Городецкий признавал, подводя итоги дорожного сезона в прошлом году. «Стоимость щебня увеличилась в разы после получения этих «дорожных» миллиардов — с 300 до 800 рублей за тонну. Отрасль просто не была готова к таким денежным вливаниям. Одно дело, когда все распланировано, а совсем другое — такие «срочные» деньги», — констатировал генеральный директор ОАО «Сибмост» Владислав Кошкин (см. «Я плохо запоминаю цифры» в «Эксперте-Сибирь» № 26–27 за 2011 год).

Сегодня время «пожарных темпов» прошло. Причем нельзя сказать, что 2011 год стал временем тотального сокращения расходов на дорожное строительство — они увеличились, скажем, в Красноярске, Иркутске и Кемерове. Другое дело, что от ремонта большого количества дорог муниципалитеты перешли к реализации крупных проектов. На них теперь направляются основные средства. Исключением является разве что Новосибирск, который на «малые дела» — ремонт внутриквартальных и внутридворовых территорий — потратит едва ли не половину своего ремонтного бюджета — более 800 млн рублей. Но если принимать во внимание стоимость крупнейших проектов, не учтенных в указанной таблице, то и столица Сибири от коллег не отстает — на третий, Оловозаводской мост, объявленный чуть ли не «стройкой века», только в текущем году планируется потратить 3,5 млрд рублей. В Красноярске таким знаковым проектом является четвертый мост через Енисей, в Томске — строительство развязки на улице Пушкина стоимостью почти 3 млрд рублей, в Иркутске — два подземных перехода на улице Сергеева (их общая стоимость — почти 300 млн рублей).

Остальное, по сути, финансируется по остаточному принципу. Такой механизм распределения бюджетных средств понятен — в условиях скудности городских бюджетов муниципалитеты ориентируются на приоритетные проекты, ведь их проще «пиарить». Но проблемы копятся на будущее — прежде всего речь в данном случае идет об ухудшении общего состояния дорог и отставании городской инфраструктуры от роста парка автомобилей.

Проблемы для потомков

«Для того чтобы обеспечить соблюдение нормативного межремонтного срока, необходимо ежегодно капитально ремонтировать не менее одного миллиона квадратных метров городских дорог. На эти цели требуется каждый раз более 900 миллионов рублей. А учитывая необходимость ликвидации накопившегося в 90-е годы «недоремонта», нам сверх этой ежегодной суммы потребуется порядка 3 миллиардов рублей», — поясняют в департаменте транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса мэрии Новосибирска. Между тем в 2011 году на дорожную отрасль планируется потратить не более 2 млрд рублей. Какое уж тут решение застарелых проблем?

В Красноярске средний показатель изношенности дорог, по оценкам экспертов, составляет примерно 81%. Да и в других городах, по данным их администраций, потребности муниципалитетов в разы отличаются от возможностей бюджетов. При этом речь идет только о текущем ремонте — перспективное строительство, которое, естественно, тоже необходимо планировать и вести, стоит на порядки дороже. Скажем, общую стоимость необходимых проектов строительства и реконструкции дорожной инфраструктуры одного полумиллионного Томска в его мэрии оценивают более чем в 43 млрд рублей. Нынешнее положение вещей городским властям попросту не оставляет выбора — проблемы недофинансирования, видимо, придется решать уже следующему поколению чиновников и дорожников.

Другая проблема — качество расходования уже выделенных бюджетных ресурсов, которое выражается не столько в коррупции и специфике муниципальных заказов, сколько в ответственности дорожных организаций за выполненные работы. Согласно нормативам, утвержденным Министерством транспорта РФ еще в мае 2003 года, строители должны давать гарантию на верхний слой дорожного покрытия как минимум на четыре года. Но как показало наше исследование, система, при которой организация не только строит, но и обслуживает определенный участок дороги в дальнейшем, в городах Сибири не работает. Причем — парадокс! — в соответствии с законом! «Подобная практика — когда организация через тендер обязуется не только построить, но и обслуживать дорогу — приведет к нарушению законодательства РФ о конкуренции, согласно которому при проведении торгов запрещается включать в один лот работы технологически и функционально не связанные между собой», — утверждает начальник отдела подрядных работ управления дорожного хозяйства и благоустройства администрации Кемерова Лариса Логунова.

Но и без критики законодательства у городских администраций немало претензий. «Основные подрядчики, выполняющие строительство и ремонт автомобильных дорог в Новосибирске, имеют узкую специализацию и не имеют необходимой уборочной техники. Поэтому проведение тендеров, при которых на торги выставляется строительство и последующее содержание дорог, в Новосибирске не практикуется», — пояснили в мэрии города. И добавляют при этом, что бюджетные дорожно-эксплу­атационные управления при существующей схеме налогообложения могут предложить цену на 20–25% меньше, чем частные организации.

Дороги без денег

Очевидно, что в условиях недостатка финансирования и стремления федеральной власти вместо субсидий выдавать городам бюджетные кредиты, муниципалитетам нужно искать новые инструменты привлечения средств. Первый возможный путь — активизация работы с региональными бюджетами. Сегодня субъекты федерации не очень активно участвуют в финансировании дорожной отрасли в региональных центрах, а в ряде городов муниципальный бюджет и вовсе ничего не получает от регионального.

Второй путь сложнее, потому что здесь муниципалитетам из просителей необходимо превратиться в специалистов по привлечению инвестиций. Речь идет о частно-государственном партнерстве, или о привлечении частных инвестиций в дорожную отрасль. Сегодня в городах Сибири этот путь практически не используется. Если, конечно, не считать правильным примером частно-государственного партнерства навязанные, по сути, шведской IKEA или немецкой Мetro дорожные развязки около их торговых центров в Новосибирске. В этих случаях вряд ли шла речь именно о взаимовыгодном партнерстве, скорее о необходимости, без которой мэрия не санкционировала открытие комплексов. Если же говорить о полноценном сотрудничестве власти и бизнеса, то пока такие схемы находятся в зачаточном состоянии. Так, в Новосибирске рассматривается возможность создания концессии для строительства подземного пешеходного перехода на перекрестке улиц Восход и Зыряновская в районе станции метро «Речной вокзал».

«В нашем комитете вопрос частных инвестиций в дорожной отрасли находится на рассмотрении. В настоящее время разрабатывается схема развития магистралей и транспортных узлов города Барнаула до 2020 года, в которой предусмотрено привлечение средств бизнеса. Проблема состоит в том, что улично-дорожная сеть Барнаула находится в муниципальной собственности, и решения о сдаче в аренду или передачу в частную собственность не принимались», — сообщил заместитель председателя комитета по дорожному комплексу, благо­устройству и озеленению мэрии Барнаула Владимир Сницарев.

Действительно, в отличие от проектов платных автобанов, которыми сейчас активно занимаются в европейской части России, за проезд по городским магистралям денег взимать не получится. Поэтому схема, при которой инвестору строительства дороги будут переданы права на ее использование за соответствующую плату с водителей, очевидно, в городах работать не будет. Другого пути привлечения частных средств в дорожное строительство федеральный центр пока предложить не может. По крайней мере на недавней пресс-конференции заместитель министра транспорта России Олег Белозеров назвал госкомпанию «Российские автомобильные дороги», которая займется платными дорогами в России, «эффективным инструментом для привлечения внебюджетных инвестиций для строительства и реконструкции автомобильных дорог», а также для «приобретения опыта привлечения внебюджетных средств на финансирование проектов строительства и реконструкции дорог и создание объектов дорожного сервиса».

Поэтому города должны искать собственные пути взаимодействия с бизнесом. И примеры в России уже есть. Так, в мае этого года комитет по инвестициям и стратегическим проектам администрации Санкт-Петербурга заявил о новой схеме строительства дорог — контрактах «жизненного цикла» (КЖЦ). Этот механизм уже успешно применяется в Швеции, Дании и Финляндии, а в России, по сути, будет реализован впервые. Суть КЖЦ заключается в том, что подрядчик инвестирует в строительство магистрали собственные средства, а бюджетное финансирование получает в течение нескольких лет после ввода объекта в строй. Компания при этом отвечает не только за строительство, но и за последующую эксплуатацию объекта в течение 10–25 лет, выполняя текущий ремонт. Размер выплат из бюджета при этом зависит от качества выполнения работ и при неудовлетворительном строительстве может снижаться. Правда, по подсчетам ИК «Тройка-Диалог», для успеха такого проекта необходим уровень инфляции в пределах 2–3% и стабильная экономическая политика в среднесрочной перспективе.

По мнению эксперта ИФК «Университет» Полины Кузнецовой, отрасль все равно остается привлекательной для частных инвесторов. «Государство готово финансировать, деньги на это в бюджете есть, и в ближайшее время размер отчислений на строительство дорог будет только увеличиваться. Это неизбежно скажется на привлекательности отрасли», — говорит аналитик. А специалист ИК «АК БАРС Финанс» Евгения Лобачева напоминает, что любые подобные проекты по меньшей мере взбодрят дорожный бизнес в том числе и в направлении технологического развития. «По опыту западных стран дорога должна служить без ремонта 25 лет, у нас же уже через пять ее приходится ремонтировать», — напоминает эксперт. Поэтому, пока муниципалитеты не найдут работающую схему частно-государственного партнерства, впору заняться экспертизой уже работающих подрядчиков — одно только это мероприятие сможет сэкономить львиную долю бюджетных средств, выделяемых на ремонт и содержание дорог.