Недостающая ступень власти

Владимир Козлов
генеральный директор аналитического центра «Эксперт Юг»
7 апреля 2014, 00:00
  Юг

Врио губернатора Ставропольского края Владимир Владимиров в начале апреля представил администрациям пяти районов и главам муниципалитетов своего полпреда Николая Губского. Это первая подобная должность в крае, но, видимо, не последняя: проанонсировано появление ещё шести полпредов.

С точки зрения построения схемы управления этот ход явно заслуживает внимания. Более того, мы уже можем говорить не о причудах отдельного управленца, поскольку практика явно тиражируется. Чуть ранее на Северном Кавказе к назначению собственных полпредов в муниципальных образованиях приступил глава Дагестана Рамазан Абдулатипов, в конце прошлого года объявив имена четырёх кандидатов в свои представители по округам республики. Функция этих полпредов, как сформулировал Абдулатипов, — информировать о происходящем в регионе. «Я почувствовал, что не получаю достоверной информации», — признался глава Дагестана.

У ставропольского главы Владимирова функционал полпредов уже пошире. Они должны контролировать выполнение поручений губернатора, проводить приём граждан и встречи с населением, а также участвовать в подборе кандидатур на ключевые муниципальные должности. Это уже гораздо серьёзнее, чем просто информирование главы региона о происходящем на местах, да и подкрепляется активными кадровыми действиями Владимира Владимирова на муниципальном уровне, где сейчас идёт активная кадровая ротация. В Дагестане год назад Рамазан Абдулатипов тоже затеял масштабную чистку в рядах местного самоуправления, и в контексте этих событий дагестанские общественники сразу с беспокойством предположили, что реальные функции полпредов будут выходить за пределы информирования. И правильно сделали. Конечно, будут. Потому что подобное решение напрашивается уже давно — и не только в регионах Северного Кавказа.

Для начала надо вспомнить о том, что местное самоуправление сегодня не встроено в вертикаль власти — в отличие от губернаторских команд. Более того, это совершенно очевидная и возмутительная горизонталь. В Ставропольском крае, например, 330 муниципальных образований, включая 26 районов, 10 самостоятельных городов краевого значения и сельские поселения. В Дагестане только муниципальных районов и городов 55. Надо ли говорить о том, насколько разной является специфика проблем каждой из конкретных территорий? Вспоминается, например, сколь запущенными некоторое время назад на Ставрополье оказались вопросы развития восточных районов — дело оборачивалось открытыми конфликтами вокруг земель, вплоть до того, что край стали называть «Русским Косово». В Дагестане противоречий между территориями гораздо больше, а социальный ландшафт республики драматически различается в её южной, северной и горной частях. Достаточно просто сравнить город-рынок Хасавюрт и город-крепость Дербент, перенаселённые города плоскостной части Дагестана и горные районы, где во многих сёлах осталось не больше трети населения.

Иначе говоря, чем больше специфика отдельных территорий, тем острее стоит вопрос управляемости. С этой точки зрения, любые инициативы создания дополнительной ступени, связывающей верхушку региона с сотнями глав муниципалитетов, районов и поселений, выглядят логично. Ведь есть ещё и иное измерение. Существующий 131-й федеральный закон предполагает, что каждое муниципальное образование обладает своей структурой и своим бюджетом, а принцип развития, заложенный в управление экономикой, — отраслевой. То есть вертикаль власти позволяет развивать отрасли, а не территории. Более того, она не позволяет видеть никаких специфических проблем территорий, тогда как сами эти проблемы никуда не деваются. Они лежат на плечах мэров и в какой-то критический момент становятся головной болью губернаторов.

К схожим выводам пришли урбанисты и чиновники, занимающиеся стратегическим планированием более развитых территорий. Например, в Ростовской области, включающей 463 муниципальных образования, в прошлом году было предложено выделить девять ключевых территориальных округов со своими центрами. Территориальный округ мыслился в пределах оптимальной (60 минут) транспортно-временной доступности его центра, что позволило бы обеспечить всему населению максимальную занятость, доступность всех объектов социальной сферы, повседневного культурно-бытового обслуживания.

Основание, по которым ростовский Региональный научно-исследовательский и проектный институт градостроительства выделял территориальные округа, — это география пересечений международных коммуникационных коридоров. Они формируются прежде всего на базе транспортной инфраструктуры — магистральных автодорог и железнодорожных линий. Большое значение имеют также высоковольтные линии электропередач, газо‑ и нефтепроводы. По этой логике, при пересечении несущих коммуникационных осей создаются структуроформирующие узлы систем расселения, в которых и развиваются центры — управления, культуры, образования и т. д. Это позволяет создать интегральную схему территориального и экономического развития субъекта, на которой настаивают ведущие урбанисты. Получение Ростовской областью статуса пилотного региона по внедрению подобной схемы сейчас согласуется.

Уже по этому примеру видно, что донские эксперты в области управления территорией зашли довольно далеко в теоретическом осмыслении того, почему внутри отдельных регионов нужно создавать округа — это узлы прежде всего деловой активности, развивая которые, можно получить максимальный эффект для всей территории. Такой масштабной теоретической проработки в действиях северокавказских чиновников пока не просматривается, но с точки зрения практики они всё-таки ушли дальше, создав сами позиции полпредов губернатора. Теперь же эти позиции можно наполнять любым содержанием — от чисто ситуативной, политической или надзорной функции, до стратегического наполнения, в таком случае неизбежно связанного с экономическим развитием территории.