Когда археологи обнаружили останки мамонта в Якутии, налоговый инспектор посчитал, что ученые должны заплатить налог на добычу полезных ископаемых: мамонт же — ископаемое… Это не анекдот, это реальная история из юридической практики. Ее нам рассказали на Восьмом Уральском профессиональном налоговом форуме, прошедшем недавно в Екатеринбурге. Конечно, случай из ряда «клинических», однако он красноречиво свидетельствует о современном состоянии системы налогового контроля в России. Для обсуждения проблем в этой сфере юристы, эксперты в области налогового права, представители судебных органов и собрались в Екатеринбурге.

По общему мнению, изменить налоговый климат должны два документа, вышедшие в свет в конце минувшего года.

С 1 января 2007 года вступили в силу поправки в Налоговый кодекс (закон «О внесении изменений в часть первую и вторую Налогового кодекса РФ и в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием мер налогового администрирования»). А чуть ранее пленум Высшего арбитражного суда (ВАС) РФ принял постановление «Об оценке арбитражными судами обоснованности получения налогоплательщиками налоговой выгоды». Региональный бизнес считает новации важными, но половинчатыми. 

Раскачали

Реформа системы налогового контроля идет в России почти два года: первые наброски вицепремьер Александр Жуков представил президенту России еще в начале 2005го (см. «Налог на вашу голову», «Э-У» № 29 от 15.08.05). Власти поняли, что слишком заигрались с «поиском ведьм»: тогда, после дела ЮКОСа, под флагом борьбы со схемами оптимизации налогообложения нарушителями объявлялись все подряд. Пришла пора охладить пыл чересчур рьяных исполнителей закона.

Чтобы вернуть процесс налогового контроля в правовое русло, требовались более четкие правила, регламентирующие взаимоотношения налоговых органов и налогоплательщиков. Власти на словах вроде бы согласились с тем, что нужно изменить правила проведения и оформления результатов проверок, усовершенствовать процедуры взыскания налогов, изменить порядок исчисления сроков и так далее. Бизнес воспрял духом.

Однако когда законопроект поступил в Государственную думу, оказалось, что никаких принципиальных изменений в практику налогового контроля не внесено. Волна недовольства, обращений, писем, выступлений в СМИ прокатилась по стране, документ вернулся на доработку — и застрял в коридорах власти почти на год. Минфин настаивал на своих поправках, Федеральная налоговая служба — на своих, а бизнессообщество стремилось защитить собственные интересы. В итоге, по образному выражению руководителя группы компаний «Налоги и финансовое право» Аркадия Брызгалина, был реализован принцип качелей: в одну сторону подтолкнули налогоплательщика, в другую — налоговые органы.

К примеру, при камеральных проверках налоговые органы больше не имеют права требовать от налогоплательщика дополнительные документы, не предусмотренные налоговой декларацией. Это принципиальное решение существенно облегчит жизнь бизнесу: до сих пор бухгалтеры тоннами возили в налоговые инспекции отксеренную первичную документацию. Однако этот «плюс» законодатель тут же уравнял жирным «минусом». Он ввел три исключения из правила: налоговый инспектор попрежнему будет запрашивать любую документацию, если налогоплательщик использует льготный режим налогообложения, заявляет право на возмещение НДС или уплачивает налоги, связанные с природопользованием.

И поскольку большинство споров связаны именно с начислением НДС, ситуация в лучшую сторону изменилась мало.

Другой характерный пример — сроки проведения выездных проверок. Раньше использовался принцип фактического нахождения проверяющего на территории проверяемого налогоплательщика: пока инспектор одной ногой стоит в офисе, проверка идет, ногу убрал — приостановилась. В итоге проверяющие сидели на предприятиях годами. Сейчас установлен четкий срок — два календарных месяца. Казалось бы, победа, но… В некоторых случаях проверки можно продлять на четыре месяца, а в некоторых и на все шесть. При этом критерий «исключительности» определяет федеральная налоговая служба. «Это нарушение общеправовых принципов. Не может поднадзорный орган сам для себя разрабатывать правила и нормы», — убежден Аркадий Брызгалин.

То, что соблюдать процедуру ознакомления налогоплательщика с результатами проверки необходимо, понимают все. Но в Налоговом кодексе она не формализована, и инспекторы часто об этом «забывали». Новая редакция закона устраняет этот пробел: если выявлены нарушения, должен быть составлен акт, на который налогоплательщик может подать возражение. При этом решение по результатам проверки вступает в силу только по истечении десяти рабочих дней после вручения этого документа. Аркадий Брызгалин считает новацию принципиальной. В практике сплошь и рядом решения выносятся в пятницу вечером, а налогоплательщику передаются в понедельник. Значит, три дня из пяти, отведенных на обжалование, уже прошли. Налогоплательщик бежит в арбитражный суд, просит приостановить исполнение решения. Но на вынесение обеспечительных мер тоже нужно время… Поэтому часто эти меры бесполезны, деньги списываются со счетов предприятия. То есть судебный спор еще не начался, а решение уже исполнено. Сейчас у налогоплательщика есть право в течение десяти дней обратиться сначала в вышестоящую налоговую инспекцию, а затем — в арбитражный суд.

Движение в сторону интересов налогоплательщика похвально, если бы опятьтаки не одно «но», вызывающее однозначный протест у всех экспертов. С 1 января вводится система бесспорного взыскания штрафных санкций. Это означает, что начисленные в ходе проверки штрафы за нарушение норм закона будут взыскиваться без суда и следствия. «Это не соответствует принципам демократии и правового государства. Логичнее давать срок на обжалование, допустим 30 дней. Если я не оспорил, значит, согласен. Тогда и списывайте деньги со счета», — предлагает Аркадий Брызгалин.

Но главную опасность для бизнеса, по мнению члена совета Адвокатской палаты Свердловской области Андрея Каюрина, представляют поправки, дающие право руководителю налогового органа самому выносить обеспечительные меры (раньше это мог сделать только суд). «Теперь налоговый орган по результатам проверки вправе запретить предприятию проводить определенные сделки, в том числе с имуществом, недвижимостью и продукцией. Логика государства понятна — не дать увести активы во время налогового спора. Но эта благая цель в наших условиях ведения бизнеса может спровоцировать новый этап передела собственности. Для этого достаточно организовать заказную налоговую проверку, добиться вынесения обеспечительных мер, парализовать деятельность предприятия. Дальше с ним можно делать что угодно».

Назад и вниз

Все это дает основания предпринимателям региона оценивать принятые налоговые новации как половинчатые. «Мы рассчитывали, что будет реконструкция здания, а получили лишь капитальный ремонт», — говорит управляющий партнер компании «Ардашев и партнеры» Владимир Ардашев. По его мнению, не достигнута главная цель — не сформированы условия для партнерства власти и бизнеса в налоговой сфере.

— В цивилизованных странах есть три стадии налогового контроля. Первая, предшествующая, отражает уровень культуры консультирования государством налогоплательщика. Это позволяет налогоплательщику снижать риски и обеспечивает стабильность. Вторая — текущий контроль, состоящий из камеральных проверок. Третья — выездные проверки. Признаться честно, предшествующей стадии в России нет вообще, а камеральные проверки по сути были и остаются выездными. Таким образом, смещение акцентов очевидно, и этот дисбаланс необходимо устранять.

С необходимостью создания механизма предшествующего контроля согласен и Юрий Киселов, судья Арбитражного суда Свердловской области:

— Налоговым органам нужно дать больше полномочий для решения некоторых вопросов через мировые соглашения еще в рамках проверки. Такой метод получил широкое распространение в Германии. Например, у инспектора есть подозрения, но он не готов доказать их на фактах. Налогоплательщик, естественно, не желает негативных последствий, и стороны договариваются. Причем эта процедура регламентирована законодательно. Наверное, наше общество к этому еще не готово, потому что не доверяет налоговым органам и считает любую договоренность коррупцией.

Невооруженным глазом видны и технические проблемы. Налоговые органы обязаны создавать апелляционные комиссии, которые будут рассматривать жалобы налогоплательщиков. Но механизм апелляционного обжалования с 1 января не сможет работать по объективным причинам, считает Юрий Киселов: «Управление федеральной налоговой службы по Свердловской области не готово ни технически, ни в кадровом отношении обработать хлынувший поток жалоб». И даже когда такое подразделение будет создано, вряд ли налоговым органам удастся в десятидневный срок рассмотреть одновременно жалобы после проверки, например, очень крупного предприятия с множеством филиалов. «Следовательно, бизнесмены начнут жаловаться на налоговиков, будут настаивать на признании незаконной всей проверки и так далее», — прогнозирует судья. 

Впрочем, бизнес успешно учится отстаивать свои права: не удалось же Минфину в первый раз провести через думу свой вариант закона. «Если нормы будут нарушаться, налогоплательщикам следует реагировать на эти факты жалобами, сигнализируя тем самым о неблагополучии в правовой сфере», — уверен Владимир Зарипов, эксперт по налогам юридической компании «Пепеляев, Гольцблат и партнеры». И первая реакция предпринимательства уже есть.

— Мы с коллегами однозначно будем обжаловать в Конституционном суде неконституционные нормы о бесспорном взыскании штрафов. Это некий тест на зрелось гражданского общества: стерпит оно неуважение к правовым позициям или будет бороться за построение правового государства, — заявил на форуме Владимир Ардашев.

Вперед и вверх

Безусловно, подлатанная система налогового контроля далека от лучшей мировой практики. Об этом свидетельствуют и результаты исследования налоговых рисков России, проведенного компанией «Эрнст энд Янг», (см. «Процесс изъятия доходов должен быть прозрачным», с. 10). Причина, заметим, не только в законодательстве. Многие эксперты отмечают недостаточно высокий уровень квалификации служащих налоговых органов и судей, разбирающих налоговые споры. Проблема кадров — не менее важная часть реформы, и очевидно пришло время уделить ей особое внимание.

Но бизнессообщество удовлетворено уже тем, что в налоговое законодательство не вошло понятие «недобросовестность налогоплательщика». Дискуссии на эту тему шли весь прошлый год, и в итоге появилось упомянутое постановление ВАС, где впервые появился термин «деловая цель» (см. «Деловая цель первична», с. 12).

В ходе реформы налогового контроля не достигнута главная цель — не сформированы партнерские отношения власти и бизнеса. Мешает высокий уровень недоверия общества к налоговой системе

Категория «добросовестности и недобросовестности» из разряда моральнонравственных норм перекочевала в практику правоприменения после дела ЮКОСа (см. «Моральный кодекс строителя капитализма», «Э-У» № 16 от 24.04.06). Налоговые органы и суды начали искать в действиях налогоплательщика злой умысел. В число подозрительных автоматически попали, например, ситуации, когда предприятие имело несчастье купить продукцию у мошенника: оно просило возместить НДС из бюджета, хотя его поставщик этот самый НДС так и не уплатил. В недобросовестности часто обвиняли и компании, выводящие в ходе реструктуризации определенные виды деятельности на аутсорсинг. Считалось, что малые предприятия со специальными режимами налогообложения создавались при этом для уменьшения выплат.

По мнению Владимира Ардашева, постановление ВАС прекратит применение абстрактной субъективно-оценочной категории «недобросовестность налогоплательщика». Во-первых, ВАС признает право налогоплательщика на налоговую оптимизацию как таковую. Во-вторых, появляются критерии оценки уровня злоупотребления законом: искусственность схем, отсутствие деловой цели и так далее.

— Постановление вносит определенность в перспективы налоговых споров, делает исход многих дел более предсказуемым. Теперь суды будут обязаны давать всестороннюю оценку всем фактам в совокупности и аргументировать со ссылкой на имеющуюся в деле доказательственную базу, почему был сделан вывод о недопустимой налоговой экономии, — убежден Владимир Ардашев.

Как сработает постановление, мы увидим не раньше чем через полгода, когда сформируется правоприменительная практика. Однако, по мнению Андрея Каюрина, уже сейчас ясно, на что предпринимателям следует обратить внимание. Суды станут внимательно следить за тем, чтобы сделки были экономически целесообразными, а сформированные затраты — реальными. Поэтому у налогоплательщика всегда должна быть четкая аргументация его действий и решений. Второй аспект связан с элементами аффилированности: контракты с участием дочерних и иных зависимых фирм будут подвергаться особому анализу.