Губернатор вне системы

Олег Чиркунов оставил в наследство Пермскому краю эффективную модель управления и несколько масштабных проектов. И если система работы власти неминуемо перестроится под нового руководителя, то живучесть проектов зависит прежде всего от зрелости местных сообществ

Фото: Вадим Перминов
Как минимум три проекта, инициированных Олегом Чиркуновым, могут жить дальше: «Пермь — культурная столица Европы», стратегия Перми, зафиксированная в мастер-плане, и создание университетов мирового уровня. При условии, что их поддержит активная часть населения

Кремль принял отставку Олега Чиркунова в конце апреля (см. «В ответе за один регион», «Э-У» № 18 — 19 от 14.05.12). Ранее губернатор заявлял, что не планирует занимать пост третий срок подряд. «Закончился важный этап моей жизни. Для меня он стал, возможно, самым значимым. Мне было очень комфортно работать в команде, которая собралась вокруг идеи сделать Пермский край привлекательным для жизни, — написал Чиркунов в блоге. — Мы старались сделать его уютным и доброжелательным для тех, кто в нем живет, заметным и интересным для тех, кто приезжает в гости. Насколько нам это удалось — покажет время. С уверенностью скажу: мы верили в то, что делали, и работали честно. Однако мы не можем претендовать на то, чтобы находиться у власти вечно».

Чиркунов подчеркивает, что в Пермском крае есть, по крайней мере, три проекта, жизнь которых будет зависеть от отношения к ним активной части населения: «Это проект “Пермь — культурная столица Европы”, реализация стратегии развития города, зафиксированная в мастер-плане Перми, и создание в крае университетов мирового уровня. Искренне верю, что воплощение этих проектов станет основой постиндустриального развития Пермского края. Мы не первопроходцы, этот путь уже привел многие европейские территории к успеху. Надо просто верить в эту мечту и работать. Если эта мечта стала для общества ценностью, то она будет жить и после смены исполнительной власти региона».

В последние несколько лет Пермский край сумел выделиться на фоне других территорий, прежде всего благодаря ярким реформаторским инициативам Олега Чиркунова. Регион стал экспериментальной площадкой для управленческих, экономических и социальных преобразований. При этом прикамские власти не жалели сил и ресурсов на масштабную пиар-кампанию на российском уровне. Попробуем оценить эффективность управленческих решений экс-губернатора.

Бизнес-подход

Напомним, Олег Чиркунов приступил к исполнению обязанностей губернатора тогда еще Пермской области в марте 2004 года по рекомендации предыдущего губернатора Юрия Трутнева, назначенного министром природных ресурсов России. Поскольку процесс объединения Пермского края начался еще в 2003 году, по предложению президента РФ на переходный период нового губернатора в Пермской области решили не избирать, а обязанности возложить на Чиркунова. Официально он вступил в должность 1 декабря 2005 года — в день объединения двух субъектов РФ, фактически став первым назначенным губернатором. С его приходом произошла смена элит: ключевые посты в региональной администрации заняли выходцы из бизнеса, люди вполне обеспеченные, не имеющие материальных мотивов для похода во власть. Именно они инициировали изменение системы управления краем по принципу «заказчик — подрядчик», введение системы распределения профицита краевого бюджета по формуле 18:42:40, позволяющей стимулировать все ветви власти на выполнение приоритетных национальных и региональных проектов, снижение ставки налога на прибыль с 24 до 20%.

Последняя инициатива начала активно обсуждаться в 2004 году, когда замедлился и даже приостановился рост в бюджетообразующих отраслях региона. В тот момент Чиркунов заявил, что субъекты федерации должны иметь право конкурировать за налогоплательщиков, и объ­явил о намерении привести в Пермь региональные штаб-квартиры крупных компаний. Право снижать налог на прибыль за счет региональной составляющей (4%) было у всех субъектов федерации, однако первым его реализовал Пермский край. Планировалось, что такая преференция послужит расширению налогооблагаемой базы, простимулирует чиновников на упорядочивание бюджетного процесса. Еще одна инициатива пермяков — взимание подоходного налога по месту получения гражданином бюджетной услуги, то есть фактически в муниципалитетах. Тогда Минфин РФ высказался за превращение Прикамья в испытательный полигон федерального значения.

Несмотря на сопротивление оппонентов, прогнозировавших потери бюджета на первом этапе в 10% всех доходов, с 1 января 2006 года налог на прибыль был уменьшен. Чиркунов признавался, что сложно принимать решения о снижении собственных доходов, «но это самый реальный шаг, который мы можем сделать навстречу бизнесу». К чему это привело? Спустя год объем бюджетных доходов от налога на прибыль не только не сократился, но и вырос. Но инвестиционный бум так и не начался. Стало понятно, что только налоговые меры привлечь в регион крупный бизнес не могут: для него, например, сокращение сроков получения разрешительных документов более значимо, чем уменьшение налоговой ставки. Встал вопрос о формировании эффективной системы управления.

Конспективно перечислим, что пермяки сделали в системе госуправления. Впервые в стране внедрена функционально-целевая модель: выделено несколько целей (развитие человеческого потенциала, рост экономики и расширение инфраструктуры), под которые перестроена вся система госвласти. За каждую из главных целей отвечал один из замов премьер-министра, а уже ему подчинялись министерства и агентства.

Отход от отраслевого принципа управления предполагал, что, например, министерство здравоохранения не отвечает за содержание больниц, а министерство образования — школ. Они занимаются только размещением заказа на бюджетную услугу, а за функционирование этих структур отвечает департамент бюджетных учреждений. Министерство, таким образом, выполняет функцию заказчика, а подрядчиком выступает соответствующее агентство. Этот путь позволяет со временем сократить долю участия государства в экономике, поскольку министерство как заказчик заинтересовано не в том, чтобы увеличивать количество детских садов или медицинских услуг, а в том, чтобы покупать услугу на рынке. В данном случае министерству не принципиально, кто является поставщиком этой услуги — государственное, муниципальное учреждение или частная структура. Главное — соотношение ее цены и качества.

Под эти цели, опять же первыми в стране, пермяки сформировали трехлетний бюджет (статьи расходов были разделены на три группы: текущие издержки, включая соцобязательства; статьи, которые могут быть сокращены в зависимости от экономической ситуации; длинные обязательства, которые необходимо учитывать уже на второй и третий годы в процессе бюджетирования). Для обеспечения прозрачности деятельности чиновников лишили главного бюрократического символа — бумажки: их массово пересадили на систему электронного документооборота (электронное правительство). Столь масштабная «оцифровка» чиновничьей деятельности была предпринята впервые в стране. Чиркунов стал одним из первых глав регионов, появившихся в «живом журнале», а после — на площадке wordpress.com. Он ввел практику, по которой чиновники обязаны были на этом ресурсе отчитываться о поставленных целях и достигнутых результатах.

Отдельного внимания заслуживает система финансовых взаимоотношений с муниципалитетами, опирающаяся на программу распределения профицита бюджета в пропорции 18:42:40. В рамках этой программы муниципалитеты в безусловном порядке получали 18% профицита и еще 42% дополнительно при условии, что выделенные средства направлены на реализацию приоритетных национальных или региональных проектов. «Смысл реформы взаимоотношений с муниципалитетами заключается в том, что мы дали им возможность не ходить с протянутой рукой, наделили большими полномочиями и, естественно, ответственностью», — комментировал Чиркунов.

Были приняты правильные, на наш взгляд, решения о передаче муниципалитетам дополнительно 15% НДФЛ и транспортного налога. Принцип: чем больше налогов собрано в городе, тем больше он получит доходов, а с ними и перспектив для развития.

В 2012 году в Пермском крае начали проект «Кураторы поселений». По инициативе Чиркунова, у каждого из 370 муниципальных образований так называемого второго уровня (городских и сельских поселений, входящих в состав 48 муниципальных образований первого уровня) появились кураторы. Эту функцию исполняли чиновники краевого правительства. Цель: когда отчитывается муниципальный чиновник, рядом должен быть чиновник региональный, чтобы «не футболить» проблемы и людей.

На протяжении нескольких лет команда Олега Чиркунова последовательно и методично реализовывала реформы в соцсфере. Так, создана конкурентная модель здравоохранения: финансирование медицины перешло на одноканальный принцип — с 2007 года в Пермском крае поток муниципальных денег направлялся в ТФОМС, и тот финансировал учреждения по всем статьям.

Под руководством Чиркунова в крае началась еще одна большая работа — создание региональных сосудистых центров для оказания оптимальной кардиологической помощи. На федеральные субсидии в почти 242 млн рублей должны быть созданы пять региональных сосудистых центров и 12 первичных сосудистых отделений на базе крупных краевых больниц.

Другие новации в социалке: успешно решалась проблема нехватки детских садов, спортивных секций, приютов для сирот. Так, родителям до сих пор выплачиваются деньги (4 — 5 тыс. рублей) за каждого ребенка, который не посещает муниципальный сад. Это стимулировало создание частных детских учреждений. Несколько последних лет в регионе закрывались детские дома. Расчеты простые, говорил Чиркунов: «На содержание ребенка в детдоме уходит 150 тыс. рублей в год. Воспитывать его в семье в два раза дешевле: 3 тыс. рублей в месяц на зарплату приемным родителям, 4 тысячи — на содержание малыша».

Культурная революция

Один из самых ярких и публичных проектов — «Пермь — культурная столица». Несколько лет назад экс-губернатор объявил, что Пермь может получить статус культурной столицы Европы. Претендовать на него вправе лишь города стран-участниц Евросоюза (есть исключения — например, Стамбул), но краевые власти, ссылаясь на федеральное лобби и некоторые другие возможности, настаивали на идее.

— Пермь должна стать культурной столицей Европы в 2016 году, — заявлял глава региона на одном из Пермских экономических форумов (такие форумы стали, кстати, заметным событием на федеральной уровне благодаря поднимаемым темам и привлеченным экспертам, и это тоже заслуга Чиркунова. — Ред.). — Я не хуже вас знаю, почему это невозможно, в том числе и по формальным признакам. Но может статься, что в нашем проекте окажутся заинтересованы самые различные стороны, например, наша федеральная власть. Обратите внимание на проекты «Сочи-2014», универсиаду в Казани 2013 года. Власти нужны такие точки роста: благодаря концентрации силы и ресурсов на высокий мировой уровень в них поднимаются определенные отрасли. Культура — точно такой проект, причем самый малозатратный.

Критике подвергся «пермский центризм» проекта. Многие оппоненты возмущались, что в «культурной революции» не участвуют на равных с региональной столицей Кудымкар, Оса и Барда (национальные центры тюркской культуры на юге края), верхнекамские районы и исторические города края (Кунгур, Чердынь и Усолье).

А в апреле 2012 года стало известно, что Пермь будет бороться за звание молодежной столицы Европы.

Другой амбициозный проект — мастер-план Перми. Согласно концепции, столица Прикамья откажется от экстенсива и будет развиваться в существующих границах за счет масштабного редевелопмента территорий. Это первый в России случай создания мастер-плана с привлечением экспертов с разных фронтов. Документ, подготовленный голландскими проектировщиками, уже вступил в силу. В соответствии с ним город должен меняться: по-новому нужно подметать улицы, реконструировать парки и строить дома. Разработаны новые технологии градопроектирования и регламенты землепользования. Однако мастер-план, видимо, нескоро воплотится в жизнь. Есть две основные проблемы. Первая: исполнительные механизмы не работают. Мы видим это по пермским улицам: их благоустройство — это каждодневная работа, и ведется она неэффективно. Вторая: мастер-план должен быть договором общественного согласия.

К одним из последних крупных инициатив Чиркунова можно причислить озвученный на прошедшей неделе на Пермском форуме проект постиндустриального развития региона с названием «Пермь 3.0», ставка в котором делается на развитие инновационной среды в регионе — университетской и образовательной.

На днях, встречаясь с пермскими студентами и представляя им свою книгу «Государство и конкуренция», Чиркунов заявил: пожалуй, главное, что ему не удалось на посту главы региона, — это создание механизмов общественной поддержки своих инициатив, благодаря которым они продолжали бы осуществляться и без него.

Идеальных не бывает

Если проводить аналогию с бизнесом, пермская власть при Чиркунове представляла собой весьма эффективную корпорацию. Правда, есть у этой структуры очевидные провалы. Самый серьезный: пермяки менее других преуспели в вопросе согласования интересов с крупным бизнесом и федерацией. О непростых отношениях с Кремлем свидетельствовали слухи о скорой отставке Чиркунова, регулярно появляющиеся на протяжении последних двух-трех лет, плюс регулярные пиар-атаки за «неоднозначные» проекты. Да и выборную кампанию ЕР (критерий доверия федерального центра) в декабре 2011 года поручили Трутневу, а не Чиркунову.

Мы слышали и другие упреки в адрес прикамской власти: постоянная ротация высших управленческих кадров, которая дестабилизирует работу команды, а главное, дезориентирует бизнес; «диктаторский» стиль управления губернатора, попытки выстроить жесткую полностью подконтрольную вертикаль власти. Однако во многом модель управления, которую внедрил Чиркунов, себя оправдала: невозможно было иначе «перезапустить» чиновничий механизм и дать территории новые стимулы развития.

Неудачные проекты тоже были. Например, программа ликвидации вымирающих деревень. В Пермском крае количество мелких поселений с численностью до 200 человек составляет 2,7 тысячи. В свое время большая часть этих поселений занималась заготовкой и сплавом леса. Этот способ наносил вред экологии и был запрещен. Похожая участь постигла и шахтерские городки из-за истощения Кизеловского угольного бассейна. Поселения, оставшись без дела, стали умирать. Способ лечения был выбран слишком кардинальный и затратный — интегрировать жителей в более успешные населенные пункты.

Из других минусов правления Чиркунова — инфраструктура: дороги далеки от идеальных, а заявленное строительство нового аэропорта не состоялось. Очевидно, что в ближайшие годы никакого хаба в Перми не будет, для этого нет ни пассажиропотока, ни базовой авиакомпании. Но существующий аэропорт просто ужасен.

В числе провальных проектов и «Белкомур», в котором активно пытался участвовать Чиркунов: планируемая железнодорожная магистраль должна была связать Сибирь и Урал с портами в Архангельске и Мурманске, тем самым уменьшив путь на 800 километров. В сентябре этого года проекту исполнится 15 лет. Однако, продвинувшись на несколько десятков километров, на рубеже веков проект завис из-за недостатка денег. В середине прошлого десятилетия стройку пытались подтолкнуть за счет денег из Инвестфонда России. К 2009 году транспортная инициатива трех регионов была согласована в федеральных министерствах и ведомствах и рекомендована к рассмотрению и утверждению правительственной комиссией. Но в условиях бюджетных ограничений финансирование новых проектов с использованием инструментов Инвестфонда приостановлено.

На губернаторство Чиркунова выпали и масштабные трагедии: крушение в черте города «Боинга», чудом не упавшего на жилые дома. Тогда, в сентябре 2008 года, погибли 88 человек. Трагический пожар в клубе «Хромая лошадь», ставший крупнейшим в истории страны за последние полвека, в декабре 2009 года унес жизни 156 человек.

Как можно оценить период правления Чиркунова? Пермский край при губернаторе-новаторе получил очень рисковую систему госуправления. Она состоит из реформ разных отраслей, инновационной системы взаимодействий с муниципалитетами, совокупности экономических стимулов с движением вперед одних отраслей и потерей темпов развития в других. Это «руление» вручную: система держится на очень ограниченном количестве людей. Смена лидера обнулит массу промежуточных результатов, которые не могут быть приняты как системные достижения.

По сути, мы получили разбалансированную систему с прорывами и отступлениями, которая работала в полном объеме как система только с Чиркуновым. Может быть, и фестиваль «Белые ночи» пройдет еще раз, и функционально-целевая модель управления проработает некоторое время, и частных врачей мы будем получать еще пару выпусков. Но сама система воспроизводиться не будет. Поскольку нет достаточного количества потребителей, специалистов, менеджеров, которые предъявляют спрос на эти правила «снизу». А «сверху» могут быть и иные персональные проекты.

Но это не говорит о том, что все было зря. Как формулировал Олег Чиркунов, «пусть лучше мы ошибемся, делая что-то, чем ничего делать не будем».

Олег Чиркунов родился 15 ноября 1958 года. Образование высшее: окончил Пермский политехнический институт по специальности «Экономика и организация машиностроительной промышленности» и юридический факультет Пермского госуниверситета. Кандидат экономических наук. Был депутатом Заксобрания Пермской области, членом комитета по бюджету и внебюджетным фондам. С 1997 года — директор ООО «Группа предприятий “ЭКС”». С января 2001 года — представитель в Совете Федерации Федерального собрания РФ от администрации Пермской области, заместитель председателя Комитета Совета Федерации по бюджету. С апреля 2004 года — исполняющий обязанности губернатора Пермской области. С 1 декабря 2005 года, при нем объединились Пермская область и Коми-Пермяцкий АО, — губернатор Пермского края.

Автор двух книг: сборника рассказов «Штрихи» (2004) и сборника статей «Государство и конкуренция» (2012), основанного на его публикациях в прессе.