Принцип Вронского
У правительства нет единого и прозрачного подхода к определению приоритетов расходов госбюджета — это «острая и системная» проблема, отмечается в научной статье «Методика ранжирования и группировки расходов бюджета для оценки степени их приоритетности», опубликованной в апрельском номере «Финансового журнала» НИФИ Минфина. Авторы — группа экономистов во главе с директором Института реформирования общественных финансов, руководителем Центра региональной политики РАНХиГС (Президентская академия) Владимиром Климановым.
В условиях ограниченных ресурсов бюджета (дефицит сохранится вплоть до 2042 г.) перед государством стоит задача эффективно распределять имеющиеся средства с учетом стратегических приоритетов и достижения целевых показателей стратегических документов, отмечают авторы. Но у имеющихся инструментов распределения бюджетных средств (нацпроектов, инициатив, целевых программ), по их оценке, есть ряд изъянов: они слабо увязаны с документами стратегического планирования, текущие расходы в них преобладают над проектными, управляются они «фрагментарно», а резервные ассигнования «искажают реальную картину приоритетов». Существующие методы оценки эффективности заложенных в бюджете мероприятий, как считают авторы, не позволяют однозначно выявить степень стратегической значимости тех или иных расходов.
Определить то, от чего проще всего отказаться, сложно, полагают в РАНХиГС, особенно в условиях политики «нулевого бюджетирования», которой сегодня придерживается Минфин. Суть подхода заключается в том, что бюджет ежегодно «верстается с чистого листа», и каждая статья расходов обосновывается заново, что позволяет избежать избыточных трат.
Владимир Климанов и его коллеги из Президентской академии предложили оценивать статьи расходов федерального бюджета в баллах по трем критериям:
- ценность — характеризует степень участия расходной статьи в достижении целей приоритетных направлений развития страны;
- реализуемость — отражает возможность провести расход в условиях рисков и ограничений;
- исполнимость — дает представление о качестве исполнения расходов в предыдущем периоде.
Выставлять баллы, как пояснил «Эксперту» Владимир Климанов, должен уполномоченный правительством орган, например, Минфин или комиссия по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов.
По его словам, при формировании расходов нужна «многосценарность», то есть более прагматичное соотношение бюджета со сценариями, разработанными Минэком и ЦБ. «Когда нужно урезать расходы либо распределить дополнительные доходы, ориентироваться по сути не на что — приоритеты не формализованы», — подчеркнул Климанов. В пример он привел подход персонажа «Анны Карениной»: «Вронский делил все свои обязательства на три разряда: долги, которые нужно заплатить немедленно, менее важные долги и те, которые могут подождать».
Каков дефицит российского бюджета
Федеральный бюджет на ближайшую трехлетку принимался с дефицитом 3,8 трлн руб. в 2026 г., 3,2 трлн руб. — в 2027 г. и 3,5 трлн руб. — в 2028 г. Как заявил 27 апреля министр финансов Антон Силуанов, Минфин весной намерен обойтись без серьезных правок бюджета, но намерен «уточнить» некоторые его параметры. «Если нам парламент разрешит внести изменения в параметры действующего бюджета, то внутри уже правительство во взаимодействии с парламентом будет определять приоритеты внутри расходной части», — сказал министр.
Конкуренция обязательств
«Эксперт» обратил внимание на аннотацию к научной статье. В ней уточняется, что она подготовлена по результатам исследования, выполненного РАНХиГС в рамках госзадания. Владимир Климанов подтвердил, что «тема прощупывалась с разных сторон», авторы проводили консультации с профильными министерствами.
В ответ на запрос «Эксперта» в Минфине заявили, что изложенные в исследовании вопросы традиционно находятся в фокусе внимания министерства, и предложенные подходы «будут рассмотрены в рамках работы по повышению эффективности бюджетных расходов». «Эксперт» также направил запрос в Минэкономразвития, там на момент публикации не ответили.
Проблема, которую поднимают авторы исследования, актуальна, отметил ведущий эксперт Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП) Эмиль Аблаев: «Не всегда ясно, почему по одному направлению расходы сохраняются, а по другому — нет».
«Российский бюджет давно живет в режиме конкуренции обязательств. Одни расходы защищены законом, другие — поручениями из Кремля или Белого дома, третьи — политической чувствительностью, четвертые — инерцией прошлых решений», — согласился с коллегой завкафедрой государственных и муниципальных финансов РЭУ им. Плеханова Михаил Косов.
Количество критериев в предложенной РАНХиГС методологии можно расширить, а саму модель сделать динамической, считает доцент кафедры корпоративных финансов и госуправления Финансового университета при правительстве Андрей Гусев.
Михаил Косов полагает, что балльную оценку нужно также дополнить «анализом предельного эффекта». «Важно учитывать не только, ценное или не очень то или иное направление финансирования. Но и то, какой эффект даст каждый дополнительный рубль из бюджета», — пояснил он. Эмиль Аблаев назвал предложенную РАНХиГС методику хорошим инструментом для предметного обсуждения приоритетов.
